聚焦城市建设的“破”与“立”

李强 姜晓云 唐启国 朱杰 赵倩

本期话题嘉宾：

李强 中共连云港市委书记；

姜晓云 江苏地域文化研究会秘书长；

唐启国 江苏省城市发展研究院城市评价中心副主任；

朱杰 赵倩 江苏省城市规划设计研究院。

编者：破旧立新，对于任何正在进步或渴望进步的事物来说，都是一个必须面对的过程。在城镇化加速推进的大背景下，城市建设正处在“破”与“立”的十字路口，一方面，城市现代化和城市扩容的需求呼唤建设规模更宏大、功能更完善的新城；另一方面，民间对保护旧城、善待历史，传承城市文脉的呼声也越来越高。如何看待城市发展中的“新”与“旧”？“立新”是否必然伴随大规模的“破旧”？怎样处理好城市建设“破”与“立”的关系？厘清这些问题，才能规避“伪城市化”风险，不断提高城镇化推进的质量，使城市发展步入永续发展的轨道。

城市发展中的“新”与“旧”

李强：城市特色是先天“禀赋”和后天“塑造”结合的产物

先天的“禀赋”是这个城市自然的、历史的特色，是我们从大地和祖先那里继承下来的，是别人无法模仿的东西。后天的“塑造”则是按照现代城市发展的要求，科学设计城市形态，不断完善城市功能，最大程度满足市民城市生活的多样化需求。后天的“塑造”必须在先天“禀赋”的基础上进行，否则就很容易形成“千城一面”。连云港是一座国际性海滨城市、现代化港口工业城市、山海相拥的知名旅游城市、连接南北、沟通东西的重要枢纽城市，山海特色已成为连云港的“名片”。目前，我们的城市规划体系，就是立足于彰显连云港城市特色和满足市民需求，合理利用滨海、滨水岸线，加强城市公共空间和建筑外部空间的规划设计，塑造人文、宜居、绿色的现代城市形象，打造高品质的现代化国际海港中心城市。

朱杰、赵倩：我们正迎来城镇化发展的拐点，即城市新区建设和旧城改造矛盾集中的时期

我国城镇化率已经达到51%，处于城镇化发展的重要拐点时期。这一阶段不仅是城市增量扩张与存量更新并举的关键时期，也是城市新区建设和旧城改造矛盾频现时期。在向旧城寻求发展空间时，“拆”似乎成了一种常用手段。继曹雪芹故居、张恨水故居被强拆后，梁思成、章士钊故居也难逃“维修性拆除”厄运，承载着人文精神和历史价值的优秀建筑在城市建设热潮中不断消失。另一方面，新区开发中的“贪大求洋”现象仍屡禁不止。不少城市在新城（区）建设中，脱离发展阶段和实际情况，斥巨资打造城市形象工程，鄂尔多斯康巴什新区、郑州郑东新区沦落为“鬼城”、“空城”。受经济利益和政绩考核等因素驱动，城市历史文化的传承延续空间往往被割裂，让位于易操作、见效快的城市形象工程。

唐启国：城市现代化有两个标准，一是新区的建设水平，二是旧区的保护水平，缺一不可

越是历史文化积淀深的城市，新城建设与旧城保护的博弈尤为突出，有的城市在新旧博弈中正确处理了新城建设与旧城保护的关系，则城市现代化和历史文化保护实现了和谐统一。如欧州的文化历史名城罗马、巴黎、伦敦、柏林、雅典等，无一不是走的保留旧城、发展新城的路子；亚州历史文化名城东京、汉城在城市发展战略上均采用建设副都市中心或卫星城，保护旧城的策略；洛阳、西安、平遥、丽江等国内城市，尊重历史，尊重自然，珍惜祖先留下的宝贵资源，依托深厚历史文化积淀和原生态的自然风光，打造自己鲜明的风貌特色，成为远近驰名的“地标”。

姜晓云：从城市文化看城市发展，往往是新旧文化共存、体现文化演进脉络的“杂陈”

城市在乡村中建立起来，形成城乡二元结构，是城市文明发展的第一步；依托传统交通方式，城市群的出现及中心城市的繁荣，是城市文明发展的第二步；依托现代交通方式，现代化大都市及都市圈建设进程逐步拉开，是城市文明发展的第三步。城市文化贯穿在城市文明发展“三部曲”之中。德国学者斯宾格勒指出城市文化的“假晶现象”，即外观上是同质的或融合的，实际上是多元混生的。城市文化在生成和发展中，往往是由不同质的文化累积和叠加的结果：一方面是走向现代的城市文化，另一方面是传统精神与现代文化混生。这种混生的城市文化才拥有历史的完整性和当下的亲切感，才具有自然宜居的文化生态和孕育创造新文化的能力，才能始终标举城市自身文化特色与精神。

城市建设中的“破”和“立”

李强：无论“破”还是“立”都要以科学规划为依据，保障城市建设的科学性和城市发展的延续性

伴随城市化的快速推进，很多地方规划缺位、建设粗糙、管理无序等“城市病”逐步凸显。深入分析这些“城市病”的成因，一个很重要的方面就在于缺乏长期、稳定的科学依据，城市建设主观随意性太强，每一任领导上来都照自己的思路重搞一套，导致拆了又建、建完就拆的重复建设。客观上，城市建设必然会面对“破旧”、“立新”的问题，但无论“破”还是“立”，都要以科学规划为依据。我们根据连云港的实际，研究出台《城市规划管理导则》、《城市建设导则》和《城市管理导则》，目的就是确立连云港城市发展长期的科学依据。导则具体规定了大楼建多高，楼与楼的间距，绿化覆盖率多少，容积率多少等内容，使得我们的决策从随意性向规范化、从短期性向可持续转变，有力提升城市建设的科学化水平。

唐启国：城市建设“破”什么、“立”什么取决于城市发展内在要求和市民的需求

城市建设不管“破”还是“立”都必须适应城市发展的内在要求和市民需求。从这个角度看，城市的“破”主要是指局部或整体地、有步骤地改造和更新老城市的生活环境。包括破除造成环境脏乱差的各种障碍物，拆除危旧房和违章建筑、改造棚户区、改造城中村等。“破”中有“立”，“破旧”的过程其实也就是“立新”的过程，包括改造城市规划结构，在其行政界限范围内，实行合理的城市用地规划分区，改善城市环境，更新、调整城市工业布局，更新或完善城市道路系统，组织大规模的公共服务设施建设等。正是在“破”和“立”的博弈中，城市朝着更美、更宜居、更有品位不断发展。

朱杰、赵倩：借鉴国际上城市建设的成功经验，科学处理好“破”和“立”关系

第一，在尊重旧城历史风貌，对新城和旧城进行差别定位的基础上促进新旧融合。1965年，巴黎市政府提出以“保护旧城市区，重修副中心，发展新城镇，爱护自然村”为规划原则的巴黎地区指导性规划。集行政、商务于一体的拉德芳斯新区应运而生，新城不但融入旧城城市脉络，且集聚众多跨国公司总部，成为欧洲最大的中央商务区。第二，强化政府和民间的公私合作，调动市民参与城市更新的积极性。以台湾为例，对于民间有意愿参与城市更新的地区，以民间主导，政府提供行政协助；若民间无法实施的，则由政府主导，或由政府整合后以公开竞标吸引民间资本参与。这种模式在多种所有制并存、地价高涨、公共设施用地较困难的情况下，具有明显优势。第三，以精细制度设计保障城市更新的有效实施。以新加坡牛车水地区为例，为避免市场自发的无序开发，新加坡政府推出租金管指令、土地征用法、土地出售计划、旧城保护规划四大制度，保障所在行政区开发指引规划和牛车水保护计划、牛车水旅游发展计划等的顺利实施。如今，牛车水地区已成为贴近城市CBD的重要商业和生活中心，并成为新加坡最具特色的旅游区域。

姜晓云：从城市文化视角看城市发展的“破”和“立”，更多体现为植入、传承、交融

江苏自古以来气候宜人，水量充沛，物产丰富，人们有顺应自然思想，梁启超先生认为江苏地域文化之中，天然地具有一种“明自然，顺本性”的自然诗性精神。这种自然诗性文化，是江苏城市文化的根柢所在。也正因此，作为“理性行政的产物”（马克思·韦伯语）的城市在江苏的建立，离不开北方文化的激发。太伯奔吴所建立的无锡梅里城，既是为防御北方的“用兵”，也是向北方学习的结果。江苏城市文化还离不开水的滋养。大运河促进了徐州、宿迁、淮安、扬州、镇江、常州、无锡、苏州为中心城市的沿河城市群的形成；长江连接起南京、镇江、常州、扬州、泰州、南通6个地级市和句容、扬中、丹阳等15个县（市）。在多元文化的交融下，江苏逐渐形成吴文化、楚汉文化、淮扬文化、金陵文化等一批特色鲜明的地域文化；同时以这些地域文化为纽带，孕育南京、苏州、扬州、徐州、淮安等历史文化名城，形成南京都市圈、苏锡常都市圈和徐州都市圈等城市群。

城市如何实现永续发展

李强：衡量城市可持续发展能力，一看城市规划特色化水平，二看城市建设集约化水平，三看城市管理精细化水平

衡量城市可持续发展能力，首先要看城市建设特色化水平。特色是城市永恒的生命力。要从城市的自然特色，城市的格局和形态，城市的性质和规模，城市的历史和文化，城市的各种构成元素如片区、道路、建筑、雕塑、标志物等多方面挖掘城市底蕴、构建城市特色，走出“千城一面”的发展误区。其次要看城市建设集约化水平。城建工程普遍具有规模大、周期长、技术复杂、工程设计要求高等特点，这就要求我们加强工程建设管理，降低成本，提高质量，努力做到干一项工程，留一个亮点，打造经得起历史检验和群众评说的精品工程。最后，城市管理水平也是城市可持续发展能力的重要标志。多年来，城市管理经历了从无到有、粗放到精细、单一到多样的发展变化。要适应城市化的新要求，推动城市管理向立体化、标准化、规范化方向发展，形成“指挥有力、管理到位、指标精准、责任量化”的城市管理新格局。

唐启国：城市建设不能滥用“加法”，生造“大手笔”，脱离环境基调画蛇添足

城市建设要三思而后行，不要随意改变或破坏旧城原有的形态格局、城市肌理和城市空间的环境氛围，包括体量、高度、空间尺度等控制要素。避免过分强调满足现代功能要求或因经济利益驱动强制性地开路拓宽、盲目追求壮观气派。尤其不能滥用“加法”，生造“大手笔”，脱离环境基调画蛇添足。要转变观念，放弃对旧城肤浅的认识，真正去理解旧城、培育旧城、热爱旧城。在旧城更新过程中，认真细致地进行研究和规划设计，要“因旧出新”，不能简单地“弃旧出新”。

朱杰，赵倩：城市发展理念要向“新旧融合”转型

首先，改革考核机制，确立可持续发展的城市建设导向。地方政府对“大拆大建”的偏好，从根本上反映出其对短期经济效益的追逐。因此，改革政绩考核机制，促进城市发展理念转型，是实现城市建设经济效益、社会效益、环境效益共赢的首要任务。其次，新旧城（区）在用地布局和功能组织上要予以科学合理的分工。对于旧城，强调品质提升和历史文化特色保护，立足于把其建设成商业服务繁荣，文化设施多样，现代与历史、自然与人文和谐共生的城市核心区域。对于新城（区），加强其综合服务功能，降低对旧城的依赖，吸引主城人口迁移，降低主城压力。第三，重视规划管理和政策机制保障。无论旧城更新还是新区开发，都应制定系统的改造规划，明确目标评价体系，并与各层次规划有序衔接。通过统一规划管理、完善规划管理体制、严格控制土地批租总量等措施保障“新旧融合”的顺利实施。

姜晓云：从文化生态方面考虑城市文化的混生性，赋予多元文化存在、发展的空间

多保留一份城市文化遗产，就相当于多保留一份城市文化记忆、多一份城市文化亲切与认同、多一份城市文化的丰富性。在江苏城市大建设、大发展时期更要保护和恢复城市文化演进的脉络，维护好各个城市的文化标志和精神隐喻，同时积极培育新时期的城市文化精神，不要用线性进化论的发展法则粗暴对待各具特色的城市文化形态。城市化进程是经济社会发展的一个自然结果，也是“人为”的结果，其间会从乡村和城镇“抽取”大量的优质资源，包括自然资源的支撑，为此，必须进一步摸清地区自然资源家底，充分汲取城市历史发展经验，因“市”而“城”，不要急功近利地去“造城”，给城市发展留下更多想象空间。

编者：人的生命需要相同的血脉得以延续，城市的延续也需要独有的“血脉”得以永生。城市化是发展大势所趋，但我们在追求城市现代化的同时，不能留给后人一个被切断的历史。这需要我们投入更多的思考，在历史文脉中注入新的生命，赋予城市建设新的内涵，在“破”与“立”的二重奏中让城市的品质更具个性更具魅力、更符合市民的期待与需求。

责任编辑：尤健