我国政府管理绩效测量标准研究

高兴 何青凇 常建平

摘 要 在政府部门绩效评估中，平衡计分卡应用的关键就是指标体系的设计，评价指标尤为重要。然而目前采用的指标以及评价方法具有一定的不明确性，已经不能真正反映政府管理的绩效。本文尝试对平衡计分卡在政府管理中一般性的指标进行设计，并基于此指标采用熵值赋权及模糊综合评判方法进行评价，进而提出了相关的建议。

关键词 平衡计分卡 政府管理 测量标准

中图分类号：C936 文献标识码：A

实施政府部门绩效评估是一项巨大复杂的系统性工程，准确评估政府部门绩效，有利于及时反馈信息以调整公共政策，有利于集中民意以保证政策的顺利有效贯彻，有利于明确政府职能以推进我国的行政改革。因此，为了获得客观、公正的评价结果，必须要构建科学、准确的绩效评估指标体系。

国外对于平衡计分卡在政府部门绩效管理中的研究兴起已十余年，政府部门也积极推行平衡计分卡的应用。目前国内对于平衡计分卡在政府管理中的应用的研究还处于初步阶段，并且很少在政府的绩效管理中有所应用，归纳起来主要有以下几个方面：首先，对于平衡计分卡在政府绩效管理中应用的可行性进行分析。张安定（2004）在《平衡计分卡与公共部门绩效管理》一文中详细论述了平衡计分卡精髓与公共部门绩效管理价值取向之间的内在切合。豍其次，将平衡计分卡的四个维度与政府部门的特性结合在一起，从而创造出新的维度。郭亮（2006）结合政府部门的特性，把平衡计分卡的财务、顾客、学习、股东四个维度改为公众、财务与环境、内部学习流程、学习与成长。豎应宇（2009）认为，平衡计分卡的财务方面在政府部门的绩效考核中应改为依法行政方面。豏

当前，国内外的研究注重于将平衡计分卡引入政府部门绩效管理中，而忽视了平衡计分卡的固有缺陷以及政府部门的特殊性，且没有认识到平衡计分卡在政府部门绩效管理中会存在失效的情况。本文尝试构建适合于政府部门绩效评估的平衡计分卡绩效指标，并试图通过实证研究验证平衡计分卡对政府部门绩效评价结果的重要作用，促使国家和各地方政府在实施政府部门绩效评估的过程中，充分重视政府部门的特殊性与指标的契合性，以及客观公正的评价方法。

一、平衡计分卡指标存在的问题

平衡计分卡自1996年被引入我国后，至今已成为绩效管理关注的热点。但是它的效果却并有理论上描述的那么理想。为了能够更好的进行政府部门的绩效评估，推进我国行政体制改革的步伐，对于平衡计分卡在绩效管理中的失效原因要进一步分析。

第一，指标重复。在绩效管理当中，平衡计分卡所设计的各指标之间呈现出强烈的相关性。不同的指标中实质上都包含着政府绩效相同的信息。这样一来，就会导致绩效测量指标冗余杂乱。长此以往，被测量绩效的部门以及个人会感觉到不堪重负，难以理解自身的绩效是如何被评价，不满情绪会越来越强烈，这将会导致平衡计分卡本身的激励效力消失以及公权力效率降低。同时，这些冗杂的测量标准变成了政府工作人员的负担和他们行使公权力的枷锁。所以，平衡计分卡所设计的这些繁杂的指标使政府出现了目标置换的现象。如果客户满意度和盈亏结果是强烈相关的，那么除非是为了寻求安慰，否则根本没有必要去测量客户满意度，因为盈亏成果将会指示出客户满意度的水平。豐第二，衡量指标的效力下降。当政府的工作人员被这些繁杂的指标束缚时，就会本能地对这些指标产生抵触情绪。所以，在这种情况下，政府的工作人员就会反过来影响评价自己的绩效指标，把这些本来用来衡量自己绩效的指标变成为自己得到高绩效服务的指标。第三，政府环境复杂性使不同指标之间变异性加大。我国政府组织所面临的环境具有复杂性。政府管理的重要职责之一是对社会价值进行权威性的分配，而当今社会是一个多元化的变个性社会，社会价值和利益都是多元化的。豑因此，政府需要在多元的、甚至是相互冲突的利益和价值之间做出平衡和抉择。豒环境的复杂性使得政府的目标不易确定，而这种不确定性又使得政府所处的环境很复杂。由于政府组织部门环境的复杂性，使得政府在绩效管理中，对于平衡计分卡的各指标设计必须要考虑到平衡各方面的利益。所以，各指标的设定就会难以体现政府提供公共服务以及公共产品的最终目标。而且，由于政府进行绩效管理所涉及的利益主体众多，且利益关系复杂多变，又使得四大方面指标相互之间的联系性削弱，从而各指标之间的变异性加大。

二、平衡计分卡应用于政府绩效管理的指标体系设计

指标是平衡计分卡的最主要的内容，也是用来衡量绩效的最主要的依据。所以指标的设计至关重要。由于我国各地方尤其个性，所以在在应用平衡计分卡的实践中不应该千篇一律。但是，尽管这样，我国的各地方政府还是存在一定的共性的，所以在应用平衡计分卡的过程中存在着一些共同指标，基于前文的分析以及对已有的学术成果的研究，本文试图对平衡计分卡在政府绩效管理中的一般性指标进行设计，如表1所示。

三、研究样本与数学模型建立

本文以我国徐州地区政府为研究对象，以本文所设计的平衡计分卡为基础，设计调查问卷，进行民众评估政府绩效的研究。此次调查共发放200份问卷，对徐州市民进行随机抽样，回收有效问卷195份，并以此为面板数据进行分析。在本研究中主要是依据民众对政府绩效的打分作为基本数据来分析政府绩效水平。本文通过对这195份有效问卷的数据进行分析，探索了不同的指标设计以及不同的评价方法对于政府绩效评估结果的影响。

（一）权重的确定。

权重的设定直接影响到政府最终的绩效评价结果。权重是是各个指标在在指标总体中的变异程度和对其他指标影响程度的度量，赋权的原始信息直接来源于客观数据。该方法更有利于描述评价结果的真实性、可靠性与合理性。豓“熵”表示在评价过程中所获得的信息量的多少以及信息的质量，是最终评价结果可靠性的因素之一。因此本文采熵来确定所设计的平衡计分卡指标的权重。

设有m个二级评价指标，n个评价对象，本文中即为随机抽样的市民，则形成原始数据矩阵，R'=（r'ij）m譶

第一步：对原始数据矩阵进行标准化。得到：R=（rij）m譶

其中，rij为第j个评价对象在评价指标上的标准值，rij∈[0，1]。

第二步：求信息熵。

在m个二级评价指标，n个被评价对象的评价问题中，第i个指标的熵定义为：

。

其中，，，同时假定fij=0，当fijlnfij=0，

第三步：确定熵权。

定义了第i个指标的熵之后，可得到第i个指标的熵权定义，即：

。

其中0≤wi≤1，wi=1，。

最后得到wi的结果即为各二级指标的权重，并将属于一级指标下的各二级指标的权重相加得到一级指标权重。并且用同样的方法可以得到二级指标的权重。

当随机抽取的民众对该指标评价的分值相差较大时，则熵值就会越小，说明该指标提供的有效信息量就会越大，则该指标的权重就会越大；反之，则该指标的权重就会越小。

（二）指标综合评判。

基于平衡计分卡的政府部门绩效考核要从多方面对政府部门进行客观的评价，本质上是一种多目标的决策问题。对于那些量化的指标可以很直接的进行评价。但是由于环境的不确定性以及概念的不明确性，使得许多的指标难以直接进行量化。因此在平衡计分卡的应用过程中，应运用模糊综合评判，从而提高政府的绩效。

第一步：所有一级指标如公共经济指标、公共服务指标等，这些因素共同构成了一个元素集，记为：U={u1，u2，…，un}。将U划分为S个子元素集U1、U2，…，US。其中Ui={Ui1，Ui2，…，Uin}，i=1，2，…，S。

第二步：指标的评价值不同会形成不同的等级。如表1所示，该平衡计分卡的指标等级为：优秀、良好、中等、差、很差。各种不同的决断构成的集合被称为评语集，对每个元素集合Ui做出评判，记为V={V1，，V2，…，Vm}。

第三步：由于不同的衡量标准在不同的权重下会对最终的绩效评估产生不同的影响，所以就需要在各个不同的指标之间有一个合理的权重分配，该权重为U上的一个模糊向量。Ui中的元素相对于U的权重记为：Ai=（ai1，ai2，…，ain），其中ai为第i个元素的权重，且ai=1。

第四步：对第i个指标来说，其是对各个评语的隶属度为V的子集。记为：Ri=（ri1，ri2，…，rin），则个指标的模糊综合判断矩阵为：

因为U到V的模糊关系为R=（rij）n譵，所以可以得到一个模糊变换：TR︰F（U）→F（V）。所以综合评判的结果为B=A·R。

于是，可以得到一级模糊评判向量：

因为Ui为U中的元素，按他们的重要性给出权重分配A=（a1，a2，…，as），于是可以得到二级模糊评判向量：

B=A·R=（b1，b2，…，bm）

（三）调查结果分析。

根据熵值赋权确定指标指标权重，根据对195份有效问卷的调查数据进行分析，如表2所示，计算得出一级指标权重为：

A=（0.15，0.1，0.1，0.05，0.1，0.25，0.05，0.05，0.05，0.1）

二级指标权重为：

A1=（0.2，0.1，0.2，0.1，0.1，0.3）

A2=（0.6，0.2，0.2）

A3=（0.4，0.3，0.3）

A4=（0.4，0.6）

A5=（0.2，0.2，0.2，0.2，0.2）

A6=（0.1，0.2，0.2，0.2，0.3）

A7=（0.3，0.7）

A8=（0.5，0.5）

A9=（0.2，0.5，0.3）

A10=（0.4，0.3，0.1，0.2）

得到一级模糊综合评判：

B1=（0.27，0.25，0.19，0.21，0.08）

B2=（0.22，0.32，0.28，0.14，0.04）

B3=（0.33，0.29，0.24，0.14，0）

B4=（0.14，0.36，0.34，0.1，0.06）

B5=（0.24，0.36，0.26，0.08，0.06）

B6=（0.21，0.3，0.28，0.095，0.115）

B7=（0.2，0.525，0.16，0.115，0）

B8=（0.75，0.125，0.075，0，0.05）

B9=（0.21，0.33，0.32，0.14，0）

B10=（0.13，0.23，0.27，0.22，0.11）

这样，二级综合评判为：

B=A·R

=（0.15，0.1，0.1，0.05，0.1，0.25，0.05，0.05，0.05，0.1）？

=（0.25，0.2995，0.24825，0.131，0.06725）

根据最大隶属度原则，该结果得到的矩阵中的最大值为0.2995，该数值属于良好等级。所以，据此可以判定徐州政府的群众绩效评估结果为良好。

四、结论及建议

本次研究的局限性在于样本只局限于群众评估。进一步的研究可以选取不同的群体打分为数据样本，增强样本的合理性，以得到更为全面的绩效评价结果。

（一）结论。

从上面的分析我们可以得出以下结论：

1、指标的设计的不同会得到不同的评价结果。由于以往在政府绩效管理中平衡计分卡的运用各指标之间存在强烈的相关性，衡量指标过多，指标的衡量效力下降以及各标准之间的变异性加大等原因，使得政府部门最终评估不能真正反应政府部门的绩效，从而导致评估流于形式。而本文对平衡计分卡一般性指标的设计以民众需求的公共产品以及公共服务为导向，而不只关注政府行政的效率，正如哈特瑞.P.哈瑞指出：“事实上，在缺乏结果尺度的情况下，效率尺度过分强调工作量和产出而以牺牲政府活动的质量和效果为代价将会产生负面效应。”豔并综合考虑各方面的因素，运用熵值赋权以及模糊综合的方法进行评估，更能准确，科学的反应政府部门的真正的绩效。不变的是，正确的测量标准对每一项业务来说都是独特的。豖因此，指标的设计对于平衡计分卡在政府部门的绩效管理中尤为重要。

2、评价主体的不同会确对政府部门的绩效的“真实性”会有不同的反映。调查中，我们发现，民众基本上不涉及政府部门的绩效评价。这说明，我国目前政府部门绩效评估的主体基本局限在政府内部。而这样得到的最终的评价结果不能够真实反映政府部门的真正的绩效。但是，在政府部门的网站上确实存在民众对政府进行评价的相关信息。对此，调查中发现，政府部门给出的评价指标比较模糊，而且没有具体的等级适合于民众。因此，导致民众对于评价无从下手。所以，在政府部门绩效评估中，平衡计分卡的设计应该涉及不同的评价主体。

（二）建议。

在本文研究的基础上，针对目前中国政府部门绩效评估的现状，本文提出以下建议：

1、简化并整合不同的绩效测量标准。在政府部门进行绩效评估之前，应该明白，绩效测量并不是要去测量尽可能多的项目，而是通过测量，以提高政府部门的工作效率以及提高政府部门公共服务的水平。正相反，测量要通过系统地整理原本无序的数据来浓缩或精简信息，以便把注意力集中在研究对象的关键属性上。豗对测量标准进行简化不仅可以减少政府工作人员的负担，防止出现目标置换的现象，而且能够达到很好的激励效果。同时，也可减少政府工作人员对所设计标准的影响力，增加标准的权威性。

2、财务标准用来测量政府过去的绩效，非财务标准用来预测政府未来的绩效。要找到合适的平衡绩效测量标准能够同时用来测量政府的过去已经产生的绩效和激励政府未来的绩效。首先，要根据平衡计分卡的四个维度设计出最初的测量标准，这种最初的测量标准要基于政府的运行模式以及政府的愿景战略。其次，要考虑内部指标以及外部指标的权衡问题。内部指标就是测量标准涉及行政系统内部要素的指标，例如测量人力资源状况的指标等。外部指标就是行政系统之外的指标，例如居民收入、教育等。最后，政府部门要对平衡计分卡的测量标准的可变性有所预测。人们对于一个绩效测量标准的关注越多，对于这个标准进行博弈并削弱其变异性和预测能力的诱惑就越强烈。这就意味着即使是最好的测量标准也必须时常加以检验。豘为了避免政府部门对绩效测量标准的影响使其变异，同时也为提高行政部门的灵活性及对环境的适应能力，要能够预见到测量标准将会改变。我们应该记住，无形资产越重要，非财务指标就越受重视。豙

平衡计分卡的理念与中国传统观的哲学思想具有内在的一致性，在中国的行政体制改革的大潮中，平衡计分卡是个有力的改革工具。但是由于其起源于企业绩效管理的需要，在移植到政府部门的绩效管理中难免会存在一些问题，同时，由于我国的国情，在使用平衡计分卡的过程中必须要因地制宜。□

（作者：高兴，中国矿业大学文学与法政学院，本科，主要从事对绩效管理与知识产权的研究；何青凇，常建平，中国矿业大学文学与法政学院）

注释：

豍张安定.平衡计分卡与公共部门绩效管理[J].中国行政管理，2004，（6）：69-74.

豎郭亮.浅论政府绩效评估[J].政治理论，2006，（8）：72-73.

豏应宇.基于平衡计分卡的政府部门绩效管理[J].今日科苑，2009，（10）：77-78.

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豒张成福，党秀云.公共管理学[M].中国人民大学出版社，2001.15.

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