中国特色的可交易耕地发展权制度创新研究

摘要：在我国耕地发展权制度安排下，耕地保护与非农化配置存在无效率和不公平等问题。创新中国特色的可交易耕地发展权制度可将我国可交易耕地发展权划分为4类：新增基本农田发展权、现存基本农田发展权、新增普通耕地发展权、现存普通耕地发展权。其中，现存普通耕地（基本农田）发展权的权能通过普通耕地（基本农田）保有量指标实现、新增普通耕地（基本农田）发展权的权能通过普通耕地（基本农田）保有量指标和普通耕地（基本农田）补充指标共同实现。建设占用耕地指标的管理权应该归属于中央政府，普通耕地（基本农田）保有量指标的支配权应该归属于地方政府，补充普通耕地（基本农田）指标应该归属于耕地补充者。

关键词：可交易耕地发展权；制度创新；中国特色；公平与效率

中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）07-0033-07

一、引言

当前，我国处于工业化和城镇化的加速发展阶段，需要大量的建设用地。然而，我国农地资源特别是耕地资源的数量和质量并不乐观，同时，不断增加的人口要求我们必须保有一定数量的耕地，因此，国家实行最严格的耕地保护制度，要守住18亿亩耕地红线。我国面临着经济发展和耕地保护的两难境地。

经济学理论以及欧美国家的成功实践都论证了可交易耕地发展权制度是实现耕地保护、耕地非农化最优配置的重要手段。不过，与欧美等土地私有制国家不同的是，我国实行土地公有制、有自成体系的耕地保护与非农化配置机制，因而，中国的可交易耕地发展权机制不是建立在个人对土地发展权的市场交易机制之上，而是地方政府为突破土地指标管理模式对建设用地供应约束而采取的应对性方案[1][2]。1990年代以来，全国很多地区都出现了不同类型的可转让土地发展权交易案例，如浙江、重庆、广东、江苏、福建、山东、上海等地，不同交易案例中交易的标的物有所不同：有建设占用耕地指标、耕地占补平衡指标、基本农田易地代保指标、折抵指标、复垦指标等多种指标交易。但是，这些指标中究竟哪些指标执行了我国可交易耕地发展权的权能？目前学术界还未形成共识，存在着四种不同观点：一种观点认为建设占用耕地指标就是我国的耕地发展权[3]，一种观点认为耕地占补平衡指标实质上执行着耕地发展权的权能[4]，一种观点认为建设占用耕地指标、耕地占补平衡指标、基本农田保有指标三者共同构成了我国耕地发展权权利束[5]，一种观点认为耕地占补平衡、基本农田易地代保、折抵指标有偿调剂、复垦指标交易等4种指标交易本质都是土地发展权交易[1]。其次，对于我国耕地发展权的归属问题，目前学术界也存在争议，共有三种不同观点：第一种观点主张耕地发展权归农地所有者——农民以及农民集体所有，第二种观点主张耕地发展权归国家所有[4]，第三种观点主张应该由国家和农民集体共同分享耕地发展权权益。最后，对于我国现有的耕地发展权制度创新的绩效问题，目前也存在两种截然不同的观点：一种观点认为中国特色的耕地发展权制度能解决建设用地利用和跨区配置中的突出矛盾，以及区域间效率与公平问题[2]，一种观点认为现有的土地发展权转移创新，无论从实践层次，还是从理论层面，对于资源的配置都没有实质性的贡献[1]。

纵观现有文献，对于我国可交易耕地发展权制度的研究取得了丰硕的成果，不过还存在一些不足之处：（1）对于我国各地耕地保护的发展权交易的实践创新，不少研究只停留在对其内容的描述性分析，（2）关于我国耕地发展权的设置分类、发展权的归属核配、发展权制度创新的绩效方面尚存争议。所以，中国特色的可交易耕地发展权制度创新研究还要在理论解释与系统检验层面上进一步往前推进。有鉴于此，本研究分析了耕地发展权的基本内涵，探讨了我国耕地发展权制度现状及绩效，总结了各级地方政府在可交易耕地发展权制度上的创新现状，最后对我国可交易耕地发展权创新进行了学理分析。

二、耕地发展权的内涵分析

耕地产权是一种可以行使的对耕地有价值属性的排他性权利[6]，耕地产权的设置是为了保护和实现耕地的各种价值，因此，耕地价值的不同属性必然成为影响耕地产权界定的一个重要的变量。为了更好地探析耕地发展权内涵问题，本节将首先深入分析耕地的价值构成及其属性，并在此基础上进一步明确耕地发展权内涵。

（一）耕地价值构成及其属性分析

从耕地为人类提供效用或收益的方式角度，可以将耕地的总价值区分为两个部分（见表1）：耕地的存在价值和耕地的使用价值。

耕地是一种特殊的资源，只要耕地资源存在就是不使用耕地，耕地也会为人类提供各种效用或收益，这一部分的效用和收益则为耕地的存在价值。耕地的存在价值又可以进一步区分为耕地存在的生态价值和耕地存在的使用者价值。首先，耕地系统是一个典型的生态环境系统，能够为人类提供大气调节功能、涵养水源功能、净化环境功能、营养循环功能、土壤保持功能、维持生物多样性功能、粮食安全保障功能、休闲娱乐和文化教育功能等生态环境服务，耕地系统的这些服务功能给人类带来的收益、效用则为耕地存在的生态价值。其次，由于耕地非农化的不可逆性，耕地的保存，可以为子孙后代带来更多的选择权利——子孙后代可以对保留下来的耕地进行农业利用，也可以将耕地进行非农化利用；同时，耕地存量越大，对耕地进行非农化的使用成本越低，因此，保护大量的耕地不仅可以给子孙后代带来更多的选择权而且还节约耕地非农化的使用成本，这些效用或收益则为耕地存在的使用者价值[7]。耕地的存在价值同时兼具非竞争性和非排他性的特性，是一种公共外部性价值。首先，一个人对耕地的存在价值的消费和享受并不会减少其他人对这些价值的消费机会与享受数量，即，耕地的存在价值具有非竞争性；其次，公众共同享受耕地的存在价值，要将其中的任何人排除在外要么是技术上的不可能要么是经济上的无效率，即，耕地的存在价值具有非排他性[8][9]。更具体说，其中耕地存在的生态价值是一种横向（空间）外部性——耕地存在给其他空间的经济人带来生态社会价值，耕地存在的使用者价值是一种纵向（时间）外部性——耕地存在给其他时间的经济人带来选择价值。

此外，耕地能为人类提供生产各种农产品等功能，人类在使用耕地发挥耕地的这些功能中获得的收益和效用即为耕地的使用价值。耕地的使用价值同时兼具竞争性和排他性的特性。

（二）耕地发展权的设置

由于耕地总价值的两个组成部分具有不同属性，其中，耕地的存在价值是非竞争性和非排他性的公共外部性价值，而耕地的使用价值则不是。因此，如果只设置一个完整的耕地财产权，则必然会导致耕地产权的交易价格只反映耕地的使用价值，耕地的存在价值则由于无法反映在耕地产权的交易价格中而流失，因而也就无法实现耕地给人们带来最大化价值的有效配置目标。

为了实现耕地的最优利用，应该在一块耕地上设置两个独立的产权（见图1）：耕地使用权和耕地发展权。其中，耕地使用权对应于耕地的使用价值，其权能相对地限定在耕地的农业使用范围内；耕地发展权是耕地变更为非农建设用地之权，其设置则是保护耕地的存在而对使用权的一种限制，对应于耕地的存在价值。耕地使用权和耕地发展权构成了耕地的完整产权，共同实现了耕地资源的总价值。耕地发展权和耕地使用权可以在各自的市场中进行交易形成相应的耕地发展权价格和耕地使用权价格，二者之和才是耕地的完整价格——是耕地非农化的真正机会成本，只有对这一机会成本进行完全补偿，才能真正实现耕地非农化的最优配置。

三、我国耕地发展权制度现状及绩效

（一）耕地发展权制度现状

当前，耕地发展权及其相关权能在我国法律上还未明确界定，不过它在现实的土地规划与管理中却是存在的，体现在政府对耕地转用的总量控制以及计划分配之中，其权能分解为建设占用耕地指标、基本农田保有量指标、补充耕地量指标等3个指标共同实现[5][10][11]。

1. 各上级政府通过制定“土地利用总体规划纲要”规定了各下级地区未来规划期内（最新的规划期为2006—2020年）建设用地指标总量和建设占用耕地指标总量，并在空间上落实到具体地块。而在建设占用耕地指标具体实施和分配上，政府则是通过制定和实施年度土地利用计划将建设占用耕地指标分配到各个年度，并通过指令性分配管理体制将建设占用耕地指标从中央到地方层层分解，直至下达到乡镇一级。

2. 除了“土地利用总体规划”和“年度土地计划”之外，在我国，耕地转为非农建设用地还受到“基本农田保护制度”的约束。主要体现在以下两个方面：（1）《土地管理法》第34条规定各省、自治区、直辖市基本农田保有率（划定的基本农田占耕地的比重）应当达到80%以上，而最新的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》更是明确地提出到2020年全国基本农田保护率为86.43%，各省、自治区、直辖市的基本农田保护率也大致都要在87%左右。各省、自治区、直辖市的在基本农田保护任务分配上，大都采用公平原则——即将基本农田保护率同比例下达给下级政府。一旦各地区的基本农田保有率确定了，则各地区应该保有的基本农田数量也随之而定。（2）《土地管理法》第4条第2款明文规定“严格限制农用地转为建设用地”，也就是说“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。”（只有“国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区的，方可占用基本农田，且须经国务院批准”）。由此可见，上文中的建设占用耕地指标只能落实在基本农田保护区域范围之外。因此，耕地一旦被划入基本农田，就不能进行非农转用。

3. 我国还实行严格的“耕地占补平衡制度”，要求做到耕地总量动态平衡——即建设占用耕地必须要“先补后占”、“占多少补多少”。为了有效公平地实现耕地的“占补平衡”，严格落实耕地总量动态平衡的要求，各级政府大都将规划期内补充耕地总量与建设占用耕地指标相挂钩，将补充耕地的任务相应地下达到各下级政府，并要求各下级政府必须做到本地区耕地总量只增不减。

由此可见，当前在我国只有同时满足建设占用耕地指标、基本农田保有量指标、补充耕地量指标等3个指标要求，一个地区的耕地才允许非农化[12]。从产权经济学角度看，这3个指标实质上共同执行了耕地发展权权能。同时，这3个指标的配置不是通过市场自由交易而是由上级政府的计划分配来实现。

（二）现有耕地保护与转用制度下的效率与公平

1. 耕地非农化的配置效率低下。根据经济学原理，只有当各地区的耕地非农化的边际净收益相等时，才实现了耕地非农化的最优配置效率。但是，当前，在中国耕地发展权指令性分配管理体制下，上级政府在各地区间进行土地管理规划时，由于以下的原因，很难实现耕地非农化的最优配置效率。

首先，上级政府无法确切评估各下级地区耕地非农化的边际净收益，因而，也就无从谈起按照各地区的耕地非农化的边际净收益相等的原则分配各种发展指标。耕地非农化的净收益等于耕地非农化后的非农建设用地的收益减去机会成本——耕地保留农用的收益（耕地使用价值与耕地存在价值之和）。其中，耕地的存在价值是一种公共外部性，当前未有市场等相关机制实现其价值，进而导致耕地非农化的边际净收益无法准确界定。其次，由于上、下级政府之间存在信息不对称，从而进一步限制了上级政府准确掌握下级地区耕地非农化的净收益。第三，上级政府为了解决各下级地区发展不平衡等问题，减少各种政令的执行成本，将可能主要依据公平原则而非效率原则分配各种发展指标[10]。最后，现实经济运行中存在着大量下级政府对上级政府的寻租行为，从而各种发展指标的分配上更是偏离最优效率原则。

虽然上级政府未能按照最优配置效率原则初始分配发展权，但是根据经济学原理，只要产权明确并且市场交易成本为零或者很小，竞争市场的均衡结果都是有效率的[13]。然而，当前中国还未完全形成这样的发展权交易市场，导致有些地区耕地非农化的收益巨大，但是受限于补充耕地不足或者耕地保有量不足的制约，无法非农化；有些地区耕地非农化收益不大，更有利于保护耕地，但耕地却被随意非农化。

2. 造成社会不公。从土地发展受限角度看，土地用途管制及分区规划会导致不同利用分区利益群体间责任负担、利益分享的非均衡，给发展受限地区相关群体带来福利损失。在当前，我国耕地保护机制以行政和法律手段为主，国家通过法律形式强制农民保持农地农用不得转为非农建设用地，通过土地利用总体规划强制各级地方政府保护相应数量的基本农田，但同时却缺乏配套的补偿机制设计，或仅有间接的补偿政策[8]，因而显得刚性有余而弹性不足。政策的不完全造成社会不公，导致农民以及欠发达地区利益分配的损失，农民和地方政府均缺乏保护耕地的内在动力，最终造成土地利用的低效和不公。因此有必要对承担耕地保护的相关群体进行补偿，通过设置耕地发展权并进行合理归属分配，可以补偿受限发展地区相关群体的福利损失，解决区域土地资源发展与保护重点不同带来的公平问题。

四、中国耕地发展权制度的创新实践

当前，在我国，建设占用耕地指标、基本农田保有量指标、补充耕地量指标等三个指标共同执行着耕地发展权制度的功能，一方面，这三个指标的配置均由上级政府的计划分配来实现，没有相应的市场交易机制，因此导致区域间无法实现耕地非农化的最优配置；另一方面，没能实现这三个指标的合理归属分配，导致农民和受限发展地区的利益损失，造成社会不公。

为了突破现行政策的制约，在沿海发达地区已经开始探索如何在现行体制下引入市场机制以解决建设用地指标和耕地补充严重不足的问题。主要有以下几种方式：一是“浙江模式”，主要特点是通过土地整理或农村建设用地复垦来增加耕地，并折抵为建设用地指标跨区域交易。另外，地方政府之间达成协议，一方政府为另一方政府代保基本农田和代为开垦耕地从而获得收益。二是重庆的地票交易，通过成立农村土地交易所，将农村宅基地等建设用地经复垦验收后产生指标用于跨区交易。各地的创新模式中，主要有耕地异地占补平衡、基本农田易地代保、折抵指标有偿调剂、复垦指标、增减挂钩指标等几种指标交易机制，这些交易本质上都是耕地发展权交易。

同时，中央政府也看到了各级地方政府在耕地发展权制度上的创新，为了进一步总结和探索适合中国国情的耕地发展权制度，2008年6月27日国务院国土资源部颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，开始在全国开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。此后，全国各省（市、区）均制定了各自“城乡建设用地增减挂钩操作办法”开展试点工作。本文将以福建省为例，具体分析城乡建设用地增减挂钩机制的运作过程。

福建省政府通过颁布《福建省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩意见的通知》（2010年2月22日颁布）和《福建省土资源厅关于印发农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩操作办法指导意见的通知》（2010年7月23日颁布）两个文件，来规范省区城乡建设用地增减挂钩工作，并在宁德、南平、漳州、莆田、龙岩等5个设区市设置了6个试点县和21个综合改革试点镇来实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作：整治旧村低效利用的建设用地，将其一部分复垦为耕地，一部分改建为新村。新复垦出的耕地由设区市国土资源部门和农业部门审核拟新增耕地的数量，报省国土资源厅先行核定挂钩指标。新增的耕地仍归原农村集体经济组织所有，或由该农村集体经济组织统一经营，或按农村土地承包法的规定发包给组织内村民。农村新增耕地形成的挂钩指标用于设区市范围内城市建设（确需跨设区市的，由省国土资源厅协调个案处理），但需要支付按城市等别确定的挂钩指标使用费（最低等别的城市不低于每亩10万元，最高等别的城市不低于每亩20万元），支付挂钩指标使用费后，征地时建设项目免缴耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费[14]。增减挂钩指标使用费主要用于拆旧、复垦和依法补偿，剩余资金可用于新村和小城镇基础设施、公共设施建设[14]。

从产权经济学角度，现有的政策创新实际上是在原有耕地发展权制度基础上引入了耕地发展权交易市场机制——可交易的城乡建设用地增减挂钩指标实质上执行部分可交易耕地发展权的职能。政府和农民集体共同分享了挂钩指标的全部权能。其中，政府部门掌控了挂钩指标的整体规划和总量控制权能，农民集体则拥有创造、自由交易挂钩指标并取得挂钩指标出让收益等权能。

五、我国耕地发展权制度创新的学理分析

（一）中国特色的可交易耕地产权设置

中国特色的耕地发展权制度创新，应该根据我国耕地保护的总体目标，以中国的耕地保护与非农化配置现状为基础，合理设置可交易耕地发展权，并进行合理分配，以实现耕地资源的可持续利用。首先，我国耕地保护不仅要保护一定量的耕地，同时还要实现耕地存量结构的合理。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，为了促进了国家粮食安全和国民经济平稳较快发展，缓解了生态环境破坏加剧的趋势，我国应该要守住18.06亿亩的耕地和16.60亿亩的基本农田，并且将相对的耕地和基本农田保护任务，层层分配到各级地方政府，并在空间上落实到具体地块。其次，我国对耕地实行严格保护，严格限制其转为建设用地。非农化建设占用耕地的必须要符合国家土地利用总体规划，必须经政府审核批准，同时还要按照“占多少补多少”，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量。同时，对于基本农田的管制更为严格——除了经国务院批准的确实无法避开基本农田区的国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目以外，其他所有建设项目均不能占用基本农田

从以上的耕地保护和非农化配置的目标可以看出，我国将耕地区分为基本农田和普通耕地两种，对二者实行了不同的保护级别；同时，我国还将耕地区分为现存的耕地和新增的耕地，二者在非农化转用中具有不同的权限：其中现存耕地在耕地保护与非农化管理中只具有一种权能，即表征耕地的存在权能；新增耕地则拥有两种独立的权能，即表征耕地的存在权能和表征耕地补充的权能。因此，中国特色的可交易耕地发展权应该首先根据耕地保护目标区分为基本农田发展权和普通耕地发展权两类；其次，应该根据不同的权限进一步将基本农田发展权区分为现存基本农田发展权和新增基本农田发展权，将普通耕地发展权区分为现存普通耕地发展权和新增普通耕地发展权（见表2）。这四种耕地发展权的实现形式分别是：每一单位现存基本农田产生一单位“基本农田保有量指标”；每一单位新增基本农田产生一单位“基本农田保有量指标”和“基本农田补充指标”；每一单位现存普通耕地产生一单位“普通耕地保有量指标”；每一单位新增普通耕地产生一单位“普通耕地保有量指标”和“普通耕地补充指标”。通过这些指标的交易来共同实现各种可交易耕地发展权的权能。特别指出的是，基本农田是一种高质量的耕地，所以基本农田发展权也是耕地发展权，基本农田发展权也可以实现普通耕地发展权的权能，反之，则不行——即“基本农田保有量指标”和“基本农田补充指标”可以分别当做“普通耕地保有量指标”和“普通耕地补充指标”使用，反之则不行。

（二）我国耕地发展权各子权利的归属

根据经济学原理，将资源配置到利用效率最高的经济主体，才能实现资源的最优配置；同时，赋予该经济主体按照其贡献获取相应报酬的权利，这样也才公平。我国耕地保护和非农化配置涉及纵多利益主体：需要中央政府代表全国人民的利益从全国的视角对土地利用进行总体规划（通过设置建设占用普通耕地（基本农田）指标来实现）、需要受限发展的地方政府和农民保有现有的基本农田、需要农民集体进行耕地开垦补充。这也决定了中国特色的耕地发展权应该由上述的利益相关者共同分享耕地发展权权益，耕地发展权的收益应该在他们之间进行合理分配[9]。

1. 将建设占用耕地指标规划权归于国家所有，由中央政府代表国家进行统一管理和分配（见图2）。这主要基于以下两个原因：第一，在现实的经济发展中，建设占用耕地规划与分配主要由中央政府完成，因此，在现有的制度基础上，将建设占用耕地指标归于国家所有，具有推行成本低的路径依赖优势。

2. 这样归属也有利于中央政府代表国家从公众的利益去保护耕地的总量和质量[10]。其次，将普通耕地（基本农田）保有量指标归于普通耕地（基本农田）所在地并承担相应耕地保护责任的地方政府所有。这主要基于以下三个原因：第一，现行耕地保护任务主要落实到各级地方政府上，因此，这样归属有利于现有耕地保护体系的连贯性；第二，通过将这些子权利赋予地方政府所有，一方面补偿了部分欠发达地区地方政府为了保护耕地而限制了地区发展的付出①，从而有利于激发这些地区的地方政府保护耕地的积极性，另一方面也纠正了部分发达地区地方政府无视耕地保护而盲目推进耕地非农化的行为。

3. 通过这些子权利的交易，可以实现地区间的协调发展。将补充普通耕地（基本农田）指标其归于补充新耕地的农民以及农民集体所有。这样一方面有利于耕地非农化过程中农民土地权利的保护；另一方面有利于激发农民以及农民集体保护耕地的积极性。

（三）可交易耕地发展权制度创新下耕地保护与非农化管理目标的实现

在可交易耕地发展权制度创新下，我国耕地保护的目标可以通过以下方式实现（见表3）：首先，耕地保护方面。在规划期内，要求全国共持有18.06亿亩的耕地保有量指标和16.60亿亩的基本农田保有量指标，并将这些任务层层分配到各级地方政府，如果各级地方政府自身无法实现这些持有任务，则可以通过相应的“基本农田保有量指标”交易市场和“普通耕地保有量指标”交易市场购买相应指标。其次，我国耕地非农化管理目标可以通过以下方式实现：只有建设项目同时拥有新增建设占用普通耕地（基本农田）指标、补充普通耕地（基本农田）指标，建设项目才可以将一块普通耕地（基本农田）非农化，如果建设项目自身没有这些指标，则可以通过相应的指标交易市场购买相应指标。

六、结语

可交易耕地发展权制度是实现耕地保护、耕地非农化最优配置的重要手段。当前，耕地发展权及其相关权能在我国法律上还未明确界定，不过它在现实的土地规划与管理中却是存在的。不过，现实中的耕地发展权机制存在权能归属不明确、没有相关交易机制等问题，导致现有耕地保护与转用制度下，耕地非农化的配置效率低下和社会不公的问题。因此，以我国现有的土地制度为基础，创新中国特色的耕地发展权制度，是实现我国耕地保护目标和耕地非农化最优配置效率的现实选择。根据我国耕地保护目标和耕地非农化的管理机制，应该将我国耕地发展权区分为现存基本农田发展权、新增基本农田发展权、现存普通耕地发展权等4种，不同类型的耕地发展权具有不同的权能，这些权能可以分解为不同的指标予以实现，具体说来：现存普通耕地（基本农田）发展权的权能通过普通耕地（基本农田）保有量指标实现、新增普通耕地（基本农田）发展权权能通过普通耕地（基本农田）保有量指标和普通耕地（基本农田）补充指标共同实现。最后，在耕地发展权归属上，建设占用耕地指标的管理权应该归属于中央政府，普通耕地（基本农田）保有量指标的支配权应该归属于地方政府，补充普通耕地（基本农田）指标应该归属于耕地补充者。

注释：

①农民和地方政府限制了自身发展保护了耕地，从而使耕地可以为人们提供耕地存在的生态价值，因此，有必要对农民和地方政府进行补偿。当前，在我国主要采用“农作物生态补贴”的方式对农民进行耕地保护补偿，采用“基本农田保有量指标”的方式对地方政府进行耕地保护补偿。

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[14]福建省国土资源厅.农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩政策解读[EB/OL].http：//www.fjgtzy.gov.cn/html/4/389/19900_2010412358_1.html，2010-04-12/2013-01-07.

责任编辑、校对：马彦丽