“雾霾”污染治理中地方政府责任问题研究

于玮婧

摘要：近年来，“雾霾”污染的频发，不仅影响城市交通的正常运行，更影响居民的身体健康。在“雾霾”污染治理中充分发挥地方政府责任尤为重要，本文从强化我国地方政府责任意识、完善生态问责制度、以及健全沟通协调机制等来阐述“雾霾”治理中强化地方政府责任的重要性。

关键词：“雾霾”污染；地方政府责任；责任意识；问责制度；协调机制

“雾霾”是雾和霾的统称，二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物是“雾霾”的主要组成，颗粒物的英文缩写为PM，北京监测的细颗粒物（PM2.5），也就是直径小于2.5微米的污染物颗粒。这种颗粒本身既是一种污染物，又是重金属、多环芳烃等有毒物质的载体。“雾霾”污染的出现主要是由于大气空气气压低，空气不流动使空气中的微小颗粒聚集，漂浮在空气中。加之地面灰尘大，空气湿度低，地面的人和车流就会使灰尘搅动起来。越来越多汽车排放的尾气也是主要污染物来源，同时，来自工厂制造的二次污染，冬季取暖排放的二氧化碳等更加重了“雾霾”天气的出现。

一、地方政府在“雾霾”污染治理中责任落实的现状

针对伦敦严重的“雾霾”天气，英国出台了世界上第一部《清洁空气法》，法律规定在伦敦城内的电厂都必须关闭，只能在大伦敦区重建。之后，英国又出台了空气污染防控法案，针对各种废气排放进行了严格约束，并制定了明确的处罚措施。1995年，英国制定了国家空气质量战略，规定各个城市都要进行空气质量的评价与回顾，对达不到标准的地区，政府必须划出空气质量管理区域，并强制在规定期限内达标。为了符合欧盟的要求，伦敦市政府开始对进入市中心的私家车收取“拥堵费”，并将此笔收入用来改善公交系统。在地方政府的积极治理下，污染得到了控制，空气质量有了很大改善。

2012年，北京市出台了《北京市空气重污染日应急方案》，成立了市级重污染日应急工作协调机构，负责发布重污染日空气质量指数，协调应急方案的措施落实。相应的政府部门及各区县政府各司其职，如市环保局负责在主要干道和进京路口开展遥测、路检和夜查，市经信委协调落实工业企业污染减排措施，市住建委负责督促施工单位控制扬尘乃至责令停止土石方作业等。北京市政府在深刻意识到“雾霾”污染的严重性后于2013年9月2日发布了《清洁空气行动计划（2013-2017年）重点任务分解措施》，随后于9月17日，制定并发布了《北京市（2013-2017年）清洁空气行动计划》。与此同时，环保部联合发改委等六部门联合印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。这些举措的实施为治理雾霾提供了良好的保障，但对比伦敦政府在治理“雾霾”污染中所取得的成效相比，我国地方政府还有很多不足，亟需改进。

二、地方政府在“雾霾”污染治理中存在的问题

（一）地方政府官员环境保护责任意识淡薄

我国地方政府片面强调以经济建设为中心，盲目追求GDP的增长，这种错误的政绩观念直接导致了地方政府官员环境保护的意识淡薄，忽视了作为地方政府官员所肩负的环境保护的责任和义务，在约束地方政府官员方面，注重政府经济责任的法律制度和问责制度，轻视环境保护的生态责任的法律制度和问责制度，在很大程度上导致了地方政府官员在环境保护方面的不作为甚至是失职渎职行为，这也间接导致了环境的恶化，百姓的生存环境受到很大的威胁。

（二）缺乏约束地方政府的生态问责机制

我国现行的生态环境立法主要是监督和追究行政相对人的生态责任。《中华人民共和国环境保护法》中明确规定了各级政府的这种监督权与追究权。立法中也规定了政府在环境保护中的相关义务，如《中华人民共和国环境保护法》规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。” （第16条）但是，并没有专门机构对地方政府相关义务的履行进行监督和追究，这在很大程度上导致了对地方政府生态责任监督的缺位。而这种监督的缺失，就间接地使一些官员对环境问题放任不管。

（三）地方政府间缺乏沟通协调机制

城市“雾霾”污染的出现，与周边地区工业排放的二氧化硫、二氧化氮等有毒气体以及汽车排放的有害气体等因素相关，还与周边地区带来的风沙直接相关。因此，地方政府在治理“雾霾”污染的同时，一方面，要加强对城市工业的管理，控制城市中的汽车数量。另一方面，地方政府要积极努力与周边地区的政府加强联系，增强沟通和协调，加快绿化环境进程严格控制风沙对城市的侵袭，就北京市的“雾霾”治理而言，京津冀地区应开展大气污染联防联控。

三、“雾霾”治理中强化地方政府责任的对策

（一）增强地方政府的环境保护责任意识

地方政府在追求经济快速发展的同时，要认真贯彻落实科学发展观，积极构建环境友好型社会。作为上级领导在考核下级地方政府官员时，不能单纯看“GDP”的增长，要全方位考察地方政府官员的综合素质，要促进协调经济发展与环境保护的关系。同时，严格划分权责界限，明确责任主体；要推进政府职能转变，理清政府的生态职能和责任，从而提升地方政府官员环境保护的责任意识，提高政府的生态管理和服务能力，从而保证生态文明水平的切实提高。

（二）健全地方政府生态问责机制

严格划分不同部门及不同职务间的职责，用法律的权威来规定官员应肩负的责任，要明确问责的主体，以及对官员的失职都要有详细的规定。目前，我国地方政府问责体制中一个很重要的问题就是权责不能理清。对各种岗位应承担什么样的责任都要有明确的规定，当然也包括出现失责应承担的相应责任，其目的就在于减少权责不清，违法失职等现象的发生。积极构建政府生态责任追究机制，推动生态文明目标的落实，建立政府生态问责制度，建立和强化生态文明建设的目标责任制。从而，给民众营造出一个健康、清洁的生态环境。

（三）健全地方政府间的沟通协调机制

大气中的颗粒物百分之四五十都来源于工业污染。本地源的排放大约只占三分之一，周边源的传输也是重要来源，化学反应过程中还要产生一部分污染。以北京市为例，三分之一靠北京市内部污染源的治理，三分之一靠周边各省市的协调共同减排，三分之一依靠天气过程的调节。由于天气过程不利的客观条件的存在，PM2.5超标生成霾目前来讲只能减弱，是不可避免的。但是，排除客观环境条件，地方政府间应该积极建立沟通协调机制。北京地区，春季风沙多来自于内蒙古、河北地区，而大量的风沙所带来的固体颗粒与空气中的二氧化硫、二氧化氮等有毒气体的结合就直接导致“雾霾”污染的的出现。因此，要从根源上控制“雾霾”污染，就必须与周边地区政府建立良好的沟通协调机制，发挥各地方政府间的长效合作机制。（作者单位：中国石油大学（华东））

参考文献

[1]谢中起，吕明丰.生态责任：责任政府的生态之维[J].科技管理研究，2009.

[2]陆畅.论我国生态文明建设中的政府职能与责任研究[D].东北师范大学，2012年5月

[3]周涛，汝小龙.北京市雾霾天气成因及治理措施研究，华北电力大学学 报，社会科学版，第二期.