非政府组织参与公共危机治理的必然性

塔娜

摘要：目前，我国正处在经济转轨和社会转型的特殊时期，有着诸多不稳定的因素存在。由于危机事件的频发性和复杂性，单纯依赖政府很难有效解决和化解危机事件，公共危机的处理需要包括非政府组织在内的所有利益相关者的力量和资源，形成共同参与、合作治理的应对格局。

关键词：非政府组织；公共危机；合作治理

当今社会呈多元化发展，政府作为单一的治理主体已不能满足社会公共服务发展的需要，政府应该把更多的精力放在协调整个社会的宏观发展上，这就要求政府把自己不该管、也管不好的事务交给其他的组织来承担。“非政府组织”作为政府职能转变的载体，能够在经济转轨和社会转型过程中承担起部分社会管理职能和服务职能。

一、非政府组织参与公共危机合作治理的理论依据

（一）政府失灵理论

政府是整个社会中最具权威的组织机构，在社会服务和公共事务管理中起着主导的作用。然而，萨缪尔森指出：“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失效便产生了。”因为社会成员对公共服务的需求存在多样化和差异性，而政府公共服务的提供不可能满足社会成员的个性化需求。 此外，由于自上而下的等级制度安排，政策的制定者也有着自身的利益偏好，其政策总是试图先满足自身的需求，而很少考虑对公共利益的影响。因此使得社会成员的利益诉求不能得以真正的实现，也就造成了在实施公共服务时的政府失灵。我国现阶段，由于诸多不稳定因素的存在，使得突发事件和公共危机频发，为了减少政府失灵的影响和弥补政府控制及干预的局限，应该充分发挥和动员包括非政府组织在内的一切社会力量，积极合理配置社会资源实现政府和非政府组织对公共危机的合作治理。

（二）多中心治理理论

随着全球化进程地加快，社会不再是以政府为中心的、等级制的、命令式的统治，而是多中心的、自主的、合作的治理。“多中心”首先是由迈克尔博兰尼在《自由的逻辑》中使用的。该理论认为公共危机可以通过多个主体的相互协作进行处理。1961年，奥斯特罗姆等通过对局部公共事务治理的自组织机制等方面进行研究，指出可以把大城市地区的治理模式看作是“多中心的政治体制”，其中“政治”与“政府”同义。治理的基本理念就是强调对社会管理力量多元化格局的关注，对社会组织群体势力的重视和利用。奥斯特罗姆的《多中心理论》中也强调了非政府组织在实现政府服务的高效性、回应性、公平性等方面的作用，认为非政府组织作为公共管理的主体之一应与政府组织建立良好的合作互动关系。当代的公共危机治理是一个复杂的社会公共工程，其需求的不仅仅是政府的财力和强制性机制，更需要危机治理主体的多元化，通过政府与非政府组织的互动合作，使公共危机得到更快更有效的治理。

二、非政府组织参与公共危机合作治理的必然性

（一）公共危机治理的复杂性要求非政府组织的参与

社会转型时期公共危机的复杂性为非政府组织参与公共危机治理提供了客观条件。一方面，人口的增加、环境的恶化和科技发展所带来的负面影响以及社会压力和冲突的增加等因素的存在以及相互作用，使得现阶段我国的公共危机呈现高频率和涉及领域多元化的特点；另一方面，我国正经历深刻的社会变革，利益和权力将在不同主体之间进行重新分配和转移，若处理不当而引发的公共危机则是具有暴力性、危害性强且波动范围深广的特点。公共危机的多样性与复杂性，不仅使得危机应对的成本升高，同时也对危机治理的主体提出更专业性的要求。政府作为公共危机应对的主体，在具有领导优势的同时，也有一些协调的局限，而非政府组织的参与则能够在复杂的公共危机面前及时发挥其自身公共性和灵活性，起到积极沟通政府和公民的桥梁作用，从而提高公共危机治理的针对性和有效性。

（二）非政府组织自身的特点符合公共危机的合作治理

首先，公共危机的治理具有较强的公共性，而非政府组织愿意进入到私人部门不愿涉及的领域，也使得非政府组织更容易获得人们的认同，从而使非政府组织能够在公共危机发生时进行广泛的社会动员，有效整合社会资源，发动民众力量参与危机的应对。其次，非政府组织作为一种社会公益性组织，其成员主要来自社会公众，是广大民众利益的代表，能更好地把民众各方面的利益诉求准确及时地表达出来，从而有助于危机救助过程中弱势群体利益的保护和社会动员作用的发挥。第三，在面临公共危机事件时，由于政府的领域限制，面对危机时反应滞后，其权威地位也使得他们更多的依赖强制力这一手段，难以适应危机状态下的紧迫性和复杂性，从而影响危机治理的效果。而大多数非政府组织成员通常具有较强的专业知识和志愿性，使得他们在应对公共危机时可以灵活地调整自己具体的工作方向和内容，提供提供更科学、更多样的化公共服务， 因此能更有效的解决公共危机带来的种种社会问题。

（三）非政府组织在参与公共危机合作治理中的积极作用

首先，有利于实现政府职能的转变。对于我国而言，建立与社会主义市场经济体制相适应的“小政府、大社会”的社会治理结构，由追求全能政府到追求有限政府，必须依赖于非政府组织的充分发育，以提高社会自我管理的能力，从而为转变政府职能创造条件。其次，有利于整合社会资源，提高公共危机治理的质量和效率。随着政府职能的转变，政府已不再是公共物品和服务的唯一提供者，因此有必要建立以政府为主导的、非政府组织积极参与的社会整体危机合作治理网络。非政府组织在公共危机合作治理中，扮演着危机应对和服务的直接提供者和公共资源使用的监督者的角色，能及时发现危机隐患和提供危机预防的专业建议，并在危机中发挥着反应民意和监督政府的功能，在危机后的重建工作中还发挥着积极的作用。第三，有利于保障受灾人群尤其是弱势群体的利益，促进社会公平。当今，我国社会已经开始形成了不同的利益集团和不同的社会阶层，这种利益群体的分化必然妨碍社会群体之间的相互沟通，成为影响社会稳定、引发突发群体事件的潜在因素。而非政府组织的成员来自各个不同的社会阶层，作为不同利益主体的代表，为社会各阶层提供利益表达的渠道，故在缓和社会矛盾，促进社会公平和维护社会稳定等方面具有政府不可替代的作用。因此，实现政府与非政府组织对公共危机的合作治理，既有利于政府的社会调控整合功能的发挥，又有利于非政府组织的桥梁作用的发挥。

现阶段我国处于正处于社会转型时期，公共危机事件呈现出新多发性、规模大、危害性强等特点，单纯依靠政府的单一主体治理，很难最大限度地整合社会资源与力量。而非政府组织本身拥有政府所没有的动员社会力量、专业、效率等优势，在公共危机治理中能够有效弥补政府的不足。（作者单位：中国石油大学（华东））

参考文献

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