浦东新区建筑市场现状以及监管对策

2013-04-29杨桦

中外建筑 2013年7期

关键词：浦东新区监管对策

杨桦

摘要：文章介绍了浦东新区建设市场监管所取得的成效以及监管过程中存在的问题，并针对这些问题提出了相应的监管对策，以期能促进建筑业健康有序发展。

关键词：浦东新区；建设市场；监管；对策

中图分类号：TU711

文献标识码：B

文章编号：1008-0422（2013）07-0151-02

1.前言

据统计，2012年12月浦东新区安质监总站受监工程581个，涉及施工单位318家，浦东新区建筑市场具有区域广、工程量大、建设主体多的特点。“11.15”以来，在新区建交委的领导下，浦东新区建设市场管理站以规范建筑市场秩序为主线，突出重点，标本兼治，坚持集中整治与日常监管、治理商业贿赂和推进依法行政相结合，浦东建筑市场监管工作取得了一定成效。但是建筑市场还存在一定的问题，阻碍着建筑业健康有序发展。

2.建筑市场存在的问题

两区合并后，浦东新区建设市场管理站整合资源，加大了对市场的监管力度，严厉打击违法违规行为，2011年处理违法案件234件，罚款591.354万元，2012年处理违法案件89件，罚款259.93万元，建筑市场秩序得到进一步规范。但是，影响建筑市场发展的市场环境复杂、建设各方主体不规范经营以及监管部门自身的问题因素依旧存在。

2.1市场环境存在的问题

2.1.1建筑市场供需失衡局面没有得到根本扭转

企业资质门槛相对较低，加上市场清出不够，生产能力明显过剩，过度的竞争必然导致不良竞争甚至恶性竞争。特别是房屋建筑和市政工程施工企业供大于求矛盾比较突出，过度的无序竞争引发了一系列问题，这也是建设单位倚仗买方市场滥用业主权力，勘察设计、施工、监理等企业为了承揽项目不惜采取种种违法违规行为的重要原因之一。

2.1.2建筑市场诚信体系建设有待加强，优胜劣汰的市场机制尚未形成

近几年诚信体系建设一直是我站积极探索和完善的一项重点工作，但目前仍处于起步阶段。一方面还没有建立完善的数据库，诚信体系建设的内容、框架、结构以及使用发布方式也不尽完善。另一方面，由于诚信体系建设不完善，信息报送、公布制度未得到有效实施，没有真正发挥失信惩戒的作用，违约失信的风气仍比较盛行。

2.2市场主体存在的问题

2.2.1建设单位的问题

突出表现为有的建设单位不履行法定建设程序、肢解发包工程和指定分包单位、任意压缩工期和压低造价、拖欠工程款；有的建设单位不遵守建设程序，规避建设主管部门的监管；有的建设单位肢解发包工程、指定分包单位，违规插手工程建设过程，迫使企业不按科学工期和程序、违反强制性标准设计或施工，留下质量安全隐患，甚至造成质量安全事故；还有的建设单位凭借其发包方的有利地位，强迫企业垫资经营，签订“阴阳合同”，不按合同约定支付工程款或拖延结算，严重侵害施工企业的合法权益。

2.2.2勘察设计单位的问题

突出表现为有的出租出借资质，弄虚作假；有的勘察设计单位通过挂靠违规在各地设立分公司、办事处，或越级勘察设计；有的勘察设计单位片面满足建设单位的不合理要求，不严格执行工程建设强制性标准，违规勘察设计，勘察设计深度不够，留下质量安全隐患。

2.2.3施工单位的问题

突出表现为有的转包、挂靠、违法分包，施工现场管理不到位；有的施工企业盲目追求市场占有率和规模效益，面对建设单位的苛刻条件和市场“供大于求”的竞争环境，不是努力提高自身实力，而是在承接工程后采取转包，或者让其他企业、“包工头”挂靠、出借资质等方式来获取利益；有的总承包、专业承包企业层层分包、以包代管，往往将工程最终转包给劳务企业或“包工头”，导致工程质量和施工安全的各项措施得不到落实，造成质量安全隐患，有的导致事故发生。

2.2.4监理单位的问题

突出表现为有的注册人员数量不足、监理人员素质不高，监理不到位；有些监理人员专业知识不足，缺乏必要的岗前培训，业务素质不高、责任心不强；有的总监理工程师知识结构不合理，缺乏组织、协调和管理经验；有些监理单位和个人不能坚持原则，面对现场出现的问题，该要求整改的不提出，该要求停工的不通知，该复查验收的不跟踪，未能发挥工程监理应有的作用，给工程质量安全留下了隐患。

2.2.5中介机构的问题

突出表现为“中介不中”，有的招标代理机构为谋取不正当利益，与招标单位、投标单位合谋围标、串标；有的造价咨询单位授意或与相关单位串通，故意压低或抬高竣工结算审定值、出具虚假造价成果文件；有的施工图审查机构不认真履行职责，低价竞争，出具虚假审图报告；有的审查机构只收取少量费用后根本不审查，留下了严重的质量安全下了严重隐患。

2.2.6从业人员的问题

突出表现在以下两个方面，一是注册人员缺乏诚信，出租出借执业资格，出卖图章，人证分离。一些注册建造师、监理工程师制作假证，不履行岗位职责。二是从业人员素质不高。有的注册人员或专业技术人员法律意识、质量安全意识、技术业务能力、现场组织管理能力不强；有的劳务人员，特别是农民工缺乏基本的技能和安全生产知识，极易造成工程质量安全事故。

2.3监管部门存在的问题

2.3.1市场监管不到位

市场准入管理比较多，市场清出管理相对比较少。建筑市场“易进难出”、“只进不出”、“只升不降”的问题比较突出。对各种违法违规行为和发生质量安全事故的行为没有建立起畅通、有效、统一的收集、整理、发布、惩处和市场清出机制。部门与部门之间的纵向横向联动执法不到位，监管部门各自为战，缺乏监管合力。工程交易市场与施工现场的两场联动机制尚不健全，没有把招投标监管、中标后的合同履约监管、施工现场的质量安全监管等整合为一个整体。企业资质、个人资格审批比较多，审批后的动态监管相对比较少，没有做到资质资格审批管理与后续动态监管并重，对审批后的违法违规情况、质量安全情况动态监管不到位。

2.3.2监管机构自身建设不足

面对当前工程建设量大面广、超常规发展的新形势和新要求，监管力量、监管方式和监管水平还存在不足。监管部门机构设置和人员配备不足。有的监管人员专业知识不全面、责任心不强；有的监管手段落后，技术装备配备不足、信息化程度低。有的监管方式粗放，动态监管工作不够。

2.3.3法律法规不完善

现行法律法规中一些内容已不适应市场发展要求，如对目前危害建筑市场秩序较为突出的肢解发包、转包挂靠等行为定性不够准确，缺乏具体的界定标准。对建设单位的法律责任规定过于原则，相关处罚条款缺乏可操作性。对注册执业人员应承担的责任规定及处罚规定不具体，导致责任追究不到位。

3.监管方式与对策

解决建筑市场存在的上述问题，监管部门应切实做到完善法规制度与加强行政执法并重，严格准入管理与加大市场清出并重，规范资质资格审批与强化过程监管并重。构建诚实守信、统一开放、竞争有序的建筑市场秩序，促进建筑业健康可持续发展。

3.1加强法规建设，严格行政执法

3.1.1加快完善法规制度

利用浦东独特的地位优势和上海市对浦东立法上的政策支持，在不违反法律法规原则的前提下，积极探索，大胆创新，结合实际，针对现行法律法规界定不清晰、可操作性不强等问题，制定政策措施，特别是对一些在实际工作中行之有效的做法和经验，认真总结提炼，上升为地方性法规。

3.1.2健全建筑市场监督执法队伍

选派原则性、业务能力强的人员充实到执法岗位，培养一支政治强、业务精、作风正的高素质执法队伍。完善各项管理制度，保证执法的科学性、公正性和严肃性。定期进行法律法规、专业知识培训和廉政教育，提高执法人员综合素质。加强上级对下级工作的指导和监督，把全面检查、专项检查、随机抽查、挂牌督办等方式结合起来，保证监督效果。

3.2加强动态监管，加大清出力度

加大市场清出力度。现在审批资质资格，只进不出，只升不降，市场的优胜劣汰机制在资质资格管理上没有体现。市场经济条件下，企业的经营状况、质量安全情况变动比较快，许多企业资质许可后，条件已不能持续达标，企业的资质等级实际上已发生了变化，但仍然按原有的资质等级去承接业务，严重影响市场公平交易。通过对资质资格条件的动态监管，取消一批不再符合资质资格条件、违法违规和发生质量安全事故及腐败案件的企业和个人，通过加大清出，将“沉睡”企业、“空壳”企业和不符合资格的注册执业人员逐出市场。

3.3落实主体责任，深入开展专项治理

3.3.1强化建设单位责任

3.3.1.1严格督促建设单位认真执行法定基本建设程序

对建设单位执行规划许可、招标投标、施工图审查、施工许可、质量安全监督、竣工验收备案等情况开展检查。

3.3.1.2规范发包行为

重点治理建设单位在招标时排斥条件，任意压缩合理工期和造价，规避招标、虚假招标、肢解发包、指定分包单位或材料设备生产厂、供应商，签订“阴阳合同”等行为。同时要把加强发承包监管与健全预防腐败机制相结合，与纪检监察等部门建立联动机制，严厉打击各种违法违规行为。

3.3.1.3全面贯彻落实国务院确定的工程质量终身负责制。

3.3.2严格落实勘察、设计、施工和监理单位的责任

重点治理勘察、设计、施工挂靠、转包、违法分包和监理单位违法转让监理业务。要对发生质量安全事故，或者因为拖欠农民工工资、拖延工期等行为造成群体性事件的单位，要严肃追究有关企业和法定代表人的责任，切实加大企业违法成本，促使企业把精力放在提高质量安全管理和技术水平上。

3.3.3落实中介机构的责任

加强对招标代理、造价咨询、施工图审查等中介机构的监督检查，对虚假招标，编制虚假报告，施工图审查意见重大失误和弄虚作假的中介机构严加惩处，直至清除出市场。

3.3.4加强从业人员的管理

加强对注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册监理工程师、注册建造师等注册人员市场行为的监管，落实其法定责任和签章制度。对注册人员出租、出借资格，出卖图章等问题加大处罚力度，造成质量安全事故的，要严肃追究其法律责任。要加强对劳务人员和特种作业人员的管理。总承包单位要对劳务分包企业的施工现场管理、劳务作业和用工情况负有监督管理责任，凡新人工地、转岗人员未经培训不得上岗。对发生未经培训合格从事施工作业活动的，追究总承包单位、劳务分包单位及其法定代表人的责任。加强对特种作业人员持证上岗情况的监管，一经发现施工单位特种作业使用无证人员施工的，要立即责令停工整顿。

3.4改进市场监管方式，强化联动机制

重点建立以工程质量安全为核心的建筑市场监管机制，强化联动机制。

3.4.1市场和现场的联动

把招投标、资质资格审批、施工许可与中标后的合同履约管理、施工现场质量安全管理等环节结合起来，形成闭合管理。建立合同履约的动态监管制度，与质量安全监督相结合，把履约监管落实到施工现场，及时查处履约中的违法违规行为，并在信息平台上公示。实现市场和现场联动。

3.4.2市场监管部门与质量安全管理的部门联动

质量安全部门在查处质量安全隐患、事故的时候，和市场监管部门联合开展或者将质量安全管理中存在的问题及时反映给市场监管部门。市场监管部门在进行市场监管时也要和质量安全监管工作结合起来。对取得资质资格证书后降低质量安全条件的企业和人员，要责令停业整顿，限制其承接工程，整改后仍达不到标准的，依法降低资质等级、暂停执业资格直至吊销资质资格证书。

3.5推进诚信体系，加快监管信息化建设

3.5.1整合信息资源，建立统一信息平台，实现信息公开

向社会公开企业和人员的基本信息，保障广大人民群众知情权和监督权，督促企业和人员自觉规范自身行为，公开曝光违法违规行为，使其“一处违法，处处受制”。

3.5.2加快企业、注册人员和工程项目三大基础数据库建设充分利用信息手段加大建筑市场动态监管。

3.6加强行业引导，促进建筑业健康发展

3.6.1加快推进工程总承包

在一些大型公建和基础设施中，推行工程总承包，引导大型设计、施工企业发展成为具有设计、采购、施工管理等全过程服务能力的龙头企业，逐步改变依靠扩张规模、比拼价格和与中小企业争抢低端市场的困境，实现社会效益、经济效益和环境效益的统一。

3.6.2推进建筑业科技进步

研究激励政策，如在市场准入标准中补充科技创新指标等方法，推动建筑企业依托自身力量或与科研单位、大专院校合作，提高应用研究水平，全面提升企业自主创新能力。

3.6.3积极完善工程风险防范机制

把诚信体系与担保制度相结合，通过发挥信用规范和经济制约的合力，建立优胜劣汰的市场机制，为行业发展创造良好的竞争环境。

3.6.4推动政府投资工程组织实施方式改革