公共政策制定过程中的公民参与途径与现存问题

罗敏辉

摘要：公共政策的制定，首要条件就是公民参与，文章主要以公共政策制定中公民参与这一极具现实意义的话题作为研究对象，着眼于“怎样制定好代表公民意愿的公共政策”，通过深入分析公民参与公共政策的一般理论，讨论了我国公共政策制定中公民参与现状及障碍分析，提出加强我国公共政策制定中公民参与的可参考途径。

关键词：公共政策；制定过程；公民参与；途径；现存问题

公共政策的基轴是公共权力与公民的关系。政府作为公共权力的正式代表，在法理上被设定为全体公民委托管理国家公共事务的组织。因此，政府的政策必须以公民为服务对象并对全体公民负责。公共政策制定的整个过程就是多种力量相互博弈的过程，无论从纵向维度还是从横向维度上看，每个主体以及主体内部的各个层面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整个过程。公民参与公共政策制定过程是为了直接表达自己的利益与要求。

公共政策制定中公民参与的必要性

公共政策整个运行过程都需要以公民为基础，公共政策制定过程更是是吸纳民意的重要阶段。公共政策制定包含四个环节：公共政策问题的形成、公共政策问题的确认、公共政策目标的确定、公共政策方案的规划和抉择。下文将具体分析政策制定过程中四个环节中的公民参与。

一、政策针对公共问题环节

公共政策针对公共问题的形成与提出是公共政策制定过程的起点，也是它的一个十分重要的环节。公共政策制定的第一环节中尤其需要公民参与，因为任何一项政策的实际需求信息总是来自公民，只有在充分考虑到公民的利益诉求，才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的政策。

二、政策问题确认环节

公共政策问题的确认过程实质是公众偏好的表达过程或者说是被发现，确认的过程。公共政策问题就是公众问题，没有普通公民的广泛参与，个人偏好无法得到准确表达。因此公民应该积极参与公共政策过程以确保公共利益和个人利益的实现。在公共政策过程中，公民通过影响公共政策制定以及公共政策的全过程来表达自己的意愿，以获得最大的利益满足。这主要表现在公共政策问题确认中的参与。

三、政策目标确定环节

就公共政策的目标而言，谋求公共利益的实现是公共政策的灵魂和目的，虽然事实上每一项政策的实施的结果总是一部分公民受益而另一部分公民受损。公共性是公共政策的本质属性。只有公民参与分享公共政策制定过程，表达自己的意愿，所制定的公共政策在吸收了广大公民的集体智慧后，才能真正体现出其公共性从而达到谋求公共利益实现的目标。

四、政策方案规划和抉择环节

政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。包括公民个人及社会组织有能力就公共政策问题提出自己的见解、方案供决策者参考，必要时与之协商。作为公共政策抉择的主体，并不完美，并不具有无所不在和正确无误的天赋。因此，如果排除公众对重大决策的参与，必然造成政策上的失误。

由于上述原因，公民参与公共政策的制定过程就显得十分必要。公共政策制定中引入公民参与可以促进民众对公共政策的理解，从而增加他们配合政策运行的自觉性，提高公共政策的效率和效益。

中国大陆公共政策制定潜在的问题

我国公共政策制定存在着民意基础薄弱的现象，公民事实上是只是政策的执行者、服从者。政治现代化促进公众主体意识的觉醒，经济市场化导致利益多元化格局使公共政策过程向利益平衡方向发展以及信息网络技术的发展使公民参与问题将成为一个突出问题显现出来。

当今公共政策学发展表明，公民参与已经不仅仅关心政治上的民主，也注重行政上的民主，而且公民只有参与到体现社会公平的公共政策的制定中才能更好地协调政府与公民之间利益、成为社会民主的手段。

目前各国公民都有不同程度地参与到公共政策制定中，市场经济比较发达的国家由于市场规则制定比较完善，表现在政治管理的法律规则也相对规范化。其投射在政策制定中的公民参与在制度和程序上也日臻完善，公共政策中公民参与的方式也日趋多元化。在我国建立健全市场经济建设的过程中，如何才能从制度上、程序上保障公民参与公共政策的制定，拓宽公民参与方式以真正让公民有效地参与到公共政策的制定中是一个值得深入研究的问题。

加强我国公共政策制定中公民参与

一、 拓宽公民参与的形式和渠道

随着多元化社会的发展，不同背景的公民都希望参与公共政策制定过程，为适应这一发展的新形式，公民参与的方式应该具有动态性、复杂性和多样性，途径采取多元的形式，以解决对不同性质政策问题的参与。

要扩大参与形式，保障渠道畅通，在我国应该充分发挥人民代表大会和政治协商会议的相关职能，积极发展公众参与的新渠道。如，积极培育非政府组织、增加辩论会、充分利用互联网络技术积极发展公民参与公共政策制定的“赛博”式参与，比如：组建有关公共政策议题“公民咨询委员会”、公民系列论坛，推进社区自治建设、建立政策咨询等参与途径。

二、 健全公民参与制度

参与的实现必须靠具体的制度来保证。亨廷顿认为制度是指稳定的、受重视的和反复的行为模式，具有适应性、复杂性、自治性、一致性等几方面的特征，“制度化是组织和程序借以取得重要性和稳定性的过程。”因此能否实现公共政策制定中公民的有效参与，制度是关键。公民参与公共政策的制度化建设就是在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，作到有法可依，依法参与，使公民参与经常化、制度化。

公众参与政策制定的方式和程序多种多样民意调查制度、专家咨询制度、信息公开制度、公示制度、论证制度、听证会制度、协商谈判制度、公民请愿和公民投票制度都是实现政策制定民主化与科学化的基本制度。

三、 培育非政府组织

政府在制订公共政策时主要有三种形式：精英参与模式、团体参与模式、民众参与模式。公民个人的力量不足以影响公共政策，只有通过团体的模式才能达到表达利益的目的。公共政策制定过程中的政府和社会之间的互动主要由有组织的利益团体来进行。各利益团体介于国家政权和人民大众之间，它们使分散的、潜在的公民利益和要求转化为明确、集中的政策要求，是人民群众参与公共政策制定的重要组织形式，因此，必须大力发展非政府组织，发挥其利益综合与利益凝聚的枢纽作用。国家通过完善法律制度和政策支持为非政府组织的发展创造良好的外部环境，解除各种外在限制，获得外部合法性资源。推动非政府组织的蓬勃发展，从而在我国构建真正意义上的市民社会，拓宽制度参与渠道之外的非正式参与渠道。

新公共管理将国家治理视为一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。因此只有公众有效地参与到公共政策制定中来，才能真正参与公共事务的管理。

经济体制环境的转变使我国管理模式转变成为必然，新制度经济学派认为，制度是稀缺的，制度创新活动要耗费大量的成本，而制度的扩散或移植可以降低设计成本，因此我们应当完善已有的公众参与制度和方式，根据我国的实际情况引进国外成功的公众参与经验，以促进我国公共政策制定中的公众参与。（作者单位：南京航空航天大学）