民间融资立法现状及完善建议

赵颖松

近年来，民间融资已成为经济发展中一股不容忽视的力量。但与民间融资蓬勃发展的势头不相称的是，我国对于民间融资的法律规制体系还不健全。主要表现在：法律规定不健全，缺少适用依据；法律规定过于原则，缺乏可操作性；法律规定严重滞后，效率低下；法律效力层级低，存在冲突。这在一定程度上阻碍了民间融资的发展，也对经济发展造成一定的影响。

在民间融资法律规制体系的建立和完善方面，有两个具体问题应加以重视：一是要清理现有关于民间融资的法律规定，统一立法。二是要建立一套系统而完善的规制民间金融的法律体系。建立统一的监管体系，改进民间融资的监管方式，防范系统风险。

民间融资的基本情况

（一）民间融资的界定

对于“民间融资”，无论是理论界还是实务界均有颇多讨论，但往往由于对于“民间融资”的不同界定而使得讨论限于不必要的分歧。

广义论观点认为，“民间融资是相对于国家依法批准设立的金融机构融资而言的，泛指非金融机构的自然人、企业及其他经济主体（财政除外）之间以货币资金为标的的价值转移及本息支付。”另一种观点认为，“所谓民间借贷，是公民之间以及非金融机构的法人或组织与公民之间的相互借贷货币、实物和其他财产的行为。”

狭义论观点认为，“民间融资亦称民间信用、民间借贷，是指不通过业已存在的金融机构，而在个人与个人、个人与集团之间进行的融资活动，是一种比较原始的信用形式。”或是认为，“民间融资，一般又叫民间借贷，简单讲即是私人之间按照约定的条件转让使用资金的一种行为。”

本文讨论的“民间融资”是指在法定金融机构之外，资金融出方与资金融入方约定由资金融入方取得资金使用权，同时支付一定的对价的金融行为。其形式、组织及运作方式包括民间借贷、有价证券融资、票据融资、企业内部集资、商业融资、融资中介及私人钱庄、民间合会、农村合作基金会等。

（二）民间融资在中国的发展情况

民间融资随着私有制的产生，在我国有着悠久的历史。但由于自然经济在漫长的封建社会里占据绝对主导地位，民间资本流动性极弱且总量不足，始终保持在缓慢发展地状态中。

新中国成立后，建立了以国有金融为主导的金融体系，民间金融市场有一定程度的恢复和发展。改革开放以后，民间融资活动逐步活跃起来，逐渐形成了独立于银行体系之外的民间金融市场。2008年下半年，伴随全球金融危机转向实体经济，而各大正规金融机构为了防止风险，均大幅减少对中小企业的信贷支持，中小企业融资需求难以得到满足，经济实体对民间融资的需求也愈加强烈。

近年来，金融业务品种呈多样化的发展趋势，民间融资环境也不断变化，我国民间融资出现了新的变化：一是参与民间融资的主体越来越多。企事业单位、自然人均参与其中，特别是各类中小企业成为民间融资的主要参与者和最为活跃的力量。二是民间融资的规模如同滚雪球一般，急剧扩大。据有关部门的抽样调查，参与抽样调查的企业通过民间融资方式所借款项户均余额从2006年的54.3万元增加到2008年3月份的74.1万元，增长率高达36%；参与抽样调查的自然人通过融资方式所借款项户均余额由2006年的1.1万元增加到2008年3月份1.6万元，增长率高达45%。三是民间融资的目的逐渐由互助性质向专门营利性质转变，融资用途呈现多样化。四是民间融资的利率逐步摆脱畸形，更加趋于理性，民间融资的期限也日渐趋于灵活。

民间融资立法的现状

与民间融资蓬勃发展势头不相称的是，截止到目前为止，我国尚没有关于民间融资的专门性法律，相关规定非常分散，所以难以发挥其对民间借贷行为的规范作用。笔者认为，我国目前有关民间融资的立法问题主要表现在以下几个方面：

（一）民间融资相关的法律规定不健全

我国目前对于民间融资没有专门的法律规定，民间融资活动游走于合法与非法之间，法律地位模糊，缺少针对性的规范，长期处于灰色地带。另外，融资环境有待改善，征信体系的不健全，缺少个人破产法律制度、对借款人权益的保障制度缺失，这使得民间融资活动的参与各方权利均不能得到有效保护，民间融资难以得到健康有序的发展。

（二）法律规定不够具体，操作性不强

法律作用于社会，需要明确而可操作的规范。但综观我国目前关于企业融资的相关法律规定，能够适用于民间融资活动的规范大多过于原则化，可操作性很差。以民间借贷融资为例，这是一种被许多中小企业广泛采用的融资形式。但有关民间融资的法律规范分散于《民法通则》及最高人民法院相关司法解释中，缺少一部统一的法律规定，进行系统的规定。这些散见的规范变化很快，缺少应有的稳定性，较难以掌握。法律规定的分散、易变不利于民间融资参与主体的掌握及运用，妨碍了民间融资的健康发展。从另外一个角度来说，也不利于监管部门的监督和调控，对于金融市场也是一个冲击。

（三）法律规定落后于实际，效率低下

我国目前现有的金融体制是建立在原来计划经济基础之上的。随着改革开放的深入，经济快速发展加快，社会转型不断发生，这些脱胎于计划经济体制的有关民间融资的规定越来越不能适应现实的发展，成为限制民间融资发展的桎梏。这突出体现在一下几个方面：第一，虽然民间融资成为广大企业的一条重要融资渠道，弥补了正规金融的不足，促进了就业，优化了资金的配置，提高了资金利用效率，但法律层面并未及时赋予其应有的法律地位， “堵”而不“疏”，因此，时至今日民间融资仍然没有肯定的名分。第二，关于民间融资的一些规定脱离实际，产生了负面影响。比如，司法解释规定民间借贷的利息不能超过国家规定的银行存贷款利率的4倍，与实际生活中2至3倍的利率相比，司法解释规定的限额过高，起不到对高利贷行为的抑制作用。第三，随着我国经济不斷与全球经济发展接轨，经济发展的自由度得到空前提升，金融产品层出不穷，各类金融工具推陈出新。这些都是原有金融法律规定所难以预见的，这就需要我们秉持前瞻性，及时根据民间融资活动发展需要出台相关制度，修订不合时宜的规定。否则，将阻碍经济的发展。

（四）法律效力层级低，存在冲突

全国人大通过的基本法律外，较少关于民间融资的法律规定，只有《民法通则》、《担保法》等一些原则性的规定。其他关于民间融资的规范，比如最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》 、《关于确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》等，要么是行政法规，要么属司法解释，法律效力层次较低，缺乏稳定性。同时，还存在冲突规定的地方，如关于民间借贷的利息问题，根据最高人民法院的司法解释规定，没有明确规定利息，可按中国人民银行同期贷款利率计算，而根据《合同法》规定，自然人之间的借款没有明确约定利息的，视为无利息。类似问题在中小企业融资的法律体系中，比比皆是。

另外，现行法律中关于民间融资、社会集资与非法集资的法律界限模糊，不利于民间融资和社会集资的发展。在司法上存在着难以界定的灰色地带，给社会经济生活和司法实践带来诸多问题。

关于完善我国民间融资法律规制体系建设的两点建议

（一）清理现有关于民间融资的法律规定，统一立法

首先，根据《立法法》的规定，遵循市场经济规律要求，对民间融资相关的法律规定进行清理。对符合经济社会发展需要，有利于促进民间融资的规定，进行整理完善，出台法律层面的规范。对于脱离当前经济金融发展形势，不利于促进金融活动及民间融资发展的规定，积极借鉴其他先进国家经验，不断地加以修订、完善，填补立法空白，健全法律规制体系。

其次，针对民间融资，建立并健全完善、统一的法律体系。可考虑制定《民间金融管理条例》、《放贷人条例》、《民间借贷法》等行政法规或法律。通过法律、法规层面的规范，赋予民间融资应有的法律地位，对民营资本进入金融业的市场准入制度（包括控股、参股比例，设立方式等等），经营模式、资本金制度、市场退出机制、利率浮动范围、存款准备金制度、监管等加以规范。为民间融资提供健康、有序的法制环境，保护健康的民间融资行为，抑制不端行为。

（二）加强民间融资的监管，防范系统风险

1、建立统一的监管体系

一是借鉴发达国家的经验，通过立法明确民间融资的监管主体、监管方式、监管标准、处罚措施等。二是应建立民间融资定期监测机制。通过建立并完善一套行之有效的监测机制，对民间融资活动集中地区，重点行业，进行跟踪监测，掌握民间融资活动发展情况，发现风险隐患，指导完善风险防控措施。三是建立民间融资的登记、指导和监测制度。明确民间融资的登记部门、设立审批部门、监管部门，并赋予其相应的监督管理职权，明确监管手段及监管程序。既要尊重民间融资主体的权利，又要加以有效监管和引导，使其健康发展。

2、改进民间融资的监管方式

应按照市场体制中金融体系的监管原则，遵循稳定性、有效性和公正性标准，改变现行的监管方式。监管并按照谨慎性原则，依据《银行业监督管理法》、《商业银行法》等法律、法规进行，明确权力行使边界，确保程序规范。在监管内容方面，除了常规的业务准入、融资行为、业务范围外，应重点加强对民间融资机构的资产质量、资本充足率和流动性管理。在监管方式上，要时刻关注、控制、防范和化解民间金融机构的风险，实现由机构监管向功能监管的转变、由事后处罚向事前防范的转变、由静态监管向动态监管的转变，通过现场审核和间接监管等实现对民间融资市場的多元化的监督。此外，还应该包括对从业人员的培训，加强他们的风险意识和从业水准。

（作者单位：国家开发银行河南省分行）