街道办事处改革理论及发展趋势

胡玲

街道办事处是城市基层管理体制的关键环节。随着我国城市化的发展和市场经济制度的建立，街道办事处存在的问题日益凸显。自20世纪90年代起，理论界就其改革提出了“强化街道办事处权力”、“将街道办事处建成一级政府”以及“撤销街道办事处”等观点。本文在理论分析和实践反思的基础上，提出实现撤销街道办事处的举措。

街道办事处存在的问题

（一）职能超载

随着职权的下放、“单位制”的解体等原因，街道办事处承担着包括行政、经济、社会等各项功能，其职能已远远超出条例所规定的三项任务。据调查，街道办事处在承担党建及精神文明建设各项工作任务的同时，还承担着计划生育、综合治理、社会保障、环境卫生、信访等20多项工作。街道普遍存在硬性指派任务多、考核检查多、会议多、形式主义多，自己支配的时间少、走街串巷少、为民服务少的“四多”、“三少”现象。

（二）权责不一

街道办事处在市政管理、社区建设、社区服务、精神文明、社会治安等方面承担起多达百余项的职责，然而，街道办事不具有独立的行政权力，只能代表派出机构行使部分职权。市属部门责、权、利没有合理界定，在街道形成了事多、人少、责任大权力小的现象，出现了部门管事、街道干活，或者部门收费、街道跑腿的现象。导致街道办事处在行使职权时“心有余而力不足”。

（三）条块关系不畅

街道办事处是区政府的派出机构，而不是各职能部门的派出机构，但是各职能部门经常把任务推给街道办事处，但却不授予其相应的权利。另一方面，街道办事处将大量任务派给居民委员会，使得两者关系由指导与被指导关系变为领导与被领导的关系，扭曲了居民委员会作为居民自治组织性质。

（四）机构膨胀，人员众多

街道办事处承担的任务不断拓展，以及本身存在的任务、职能不清等问题，再加上缺乏规范机构设置的法律制度，如此种种原因导致街道层面的机构设置随意性、主观性很大，并造成工作人员急剧膨胀。

推进街道办事处改革的策略

学术界对街道办事处发展趋势的预测，既有共识，也存在争论和分歧。共识是：街道办事处改革势在必行。争论的焦点是街道办事处是存还是废，以及怎样定性。其中最具有代表性的有三种： 一是保留街道办事处，在不改变其性质的前提下，扩大街道办事处的权力。二是改变街道办事处原属“区政府派出机构”的性质，将其建成一级政府。三是撤销街道办事处，还权于社区。对比可知前两种思路，都没有从根本上解决“街—居”制存在的问题；也都没有把握住“居民自治”的社区建设的方向。撤销的主张则弥补了这些不足。撤销街道办事处是城市管理体制改革的一次大胆探索，它顺应了城市治理结构扁平化的内在要求、政府职能转变的基本需要，代表行政体制改革的发展方向，此举将成为街道办事处改革的最终趋势。具体策略如下：

（一）调整行政区划

撤销街道办事处的前提是要调整行政区划，合理划分市辖区的管辖范围，适当增加市辖区数量。同时适当合并小社区，成立大社区，扩大社区地域范围和人口规模，既能保持合宜的管理幅度，也能增加社区可利用资源。

（二）推进公共服务供给改革

政府应鼓励社区成立各种服务中心，建立“社会工作站”，聘请专业社区工作者，招募社区工作志愿者，为居民提供如家庭服务、残疾人服务、青少年教育等服务。也可通过政府购买服务项目的方式，政府委托社区组织，提供社区公共卫生、文化教育、健身娱乐等服务，政府部门则只承担监督、指导等职责。对一些适合市场化运作的服务项目，可以逐步引入和开放市场竞争，通过招标竞标、BOT等形式，由企业提供基础设施建设、环境卫生等服务。

（三）培育社区自治能力

社区自治能力包括兩方面：一是公民自治的“硬实力”，即培养、生成公民自治的公共机构部门，也是实现公民自治重要载体；一是公民自治的“软实力”，即公民自身的自治能力。

（四）制定社区管理法律体

制定社区管理法律体系，将街道社区建设纳入法制化轨道，并以法律形式巩固改革的成果。首先，重新修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，明确街道办事处、居民委员会的性质和定位。其次，由于撤销街道办事处的改革涉及行政区划的调整，因此，有必要以法律形式规定市辖区的规模、范围等内容。

（作者单位：广州大学公共管理学院）