凌乱的大部制改革

王芳洁

3月2日，香港海关总共拘捕了25名涉嫌超标携带灌装奶粉的人士，其中8名为内地居民。

香港政府在颁布奶粉限购令时在内地掀起了轩然大波，没想到香港海关在“两会”召开前夕对内地奶妈动真格。“两会”上，委员会尖锐地指出，真正导致“香港奶贵”的是近年来频繁发生的国产“毒牛奶”风波。

食品安全已经成了民众最关注的焦点，监管成为政府必须立刻破解的课题。在“两会”召开前夕，一个总管食品药品安全的部委可能在“两会”后成立的说法流传开来，该正部级机构将实现对食品安全从生产、质检，到流通的全链条监管。

食品药品安全监督部委的成立是本轮大部制改革方案的一部分。事实上，本轮改革的重点在于强化市场监管，改善民生，整合完善交通运输、市场监管等重要领域的管理体制，包括民政部扩大社会管理等方面的权责；国务院食品安全委员会办公室与现有的食品安全监管部门进行整合，成立专门的市场秩序监管部门；而国家海洋局亦将扩权，强化海洋综合管理权限；铁道部与交通运输部有望整合等。

根据本刊记者了解，一拖再拖的铁道部跟交通运输部的整合将在2013年启动，而备受关注的“大能源”、“大文化”、“大金融”“大体改委”等部门的改革，暂未列入此轮“大部制”改革的重点，国务院将择机推进。

危机催生改革

大部制改革依然在面纱之下。如果不日即将出台的大部制改革方案正如民众关注的食品安全、交通、民政、海洋四项，那么不难看出，本轮大部制改革的四项，具有一个共性，即都在过去几年中发生过重大事件。

民众对于食品安全的关注由来已久，2008年3月，为了加强食品药品监督，国家食品药品监督局被划入卫生部，然而，这并没有解决食品安全监督部门过于分散的状况。同年5月，三鹿奶粉事件开始曝光，这是一起典型的各部门互相推诿责任的食品安全事故。

随着《食品安全法》的通过，2009年，国务院专门成立了食品安全委员会（下称“食安委”）。2010年，食安委又下设了正部级的食品安全办公室（下称“食安办”），按照最初的模式设定，食安委和食安办是综合协调、督促检查、重大事故查处的综合职能机构，但这一机构在各地政府相继建立后，之前行政部门之间相互推诿扯皮的事情都交给了食安办，一个综合协调的部门被异化为所有事情亲力亲为包打天下的部门，食安办在实践中产生了许多问题。

而食安办的最大弊端还在于下属机构设置不统一——有的设在工商，有的设在食药监局，有的设在卫生部门，有的甚至设在经贸委，没有统一的模式，导致各地行政部门配合低效。

显然，分散化的食品安全监督没有起到很到位的作用，仅2012年，全国便有多起食品安全事故发生，其中包括雅培奶粉乳清蛋白不达标、工业明胶用来加工食品药品、奶粉黄曲霉素超标、白酒塑化剂超标、速生鸡等。

正是在这种背景下，一个总管食品安全的机构将被成立，该正部级机构将国务院食品安全委员会办公室与现由卫生部管理的国家食品药品监督管理局（下称“国家食药监局”）合并，并吸纳散落在农业、质检、工商、商务、卫生等部门的食品药品安全监管职能。日前，全国政协委员、工商总局局长周伯华接受记者采访时表示，通过机构改革，食品安全将实现“一件事情由一个部门监管”，食品安全问题会得到很大改善。

而铁道部腐败窝案的爆发，从一定程度上也促进了铁道部与交通运输部的整合。

尽管早在2008年，铁道部合并入大交通部的呼声就很强烈，但由于当时的铁道部部长刘志军强烈反对，此项改革议题被搁置下来，同年，中国民航总局与交通部进行了整合。

2011年2月，刘志军案的爆发开始成为铁道部改革的契机，刘志军之后，多名铁道系统官员落马，使刘志军案成为一个典型的腐败窝案，而在这腐败窝案中，铁道部亦官亦商的独立王国特性显露无遗。

2011年7月，“7·23甬温线特大铁路交通事故”发生，该事故令大家开始聚焦铁道部，铁道部在高铁建设方面超前发展，并因此引发高额负债的状况引起了广泛的关注。由此，将铁道部并入大交通部的呼声再起。2013年“两会”上，全国人大代表、铁道部部长盛光祖明确表示，支持大部制改革，全国政协委员、中国民用航空局局长李家祥则介绍，交通部门的大部制改革方案很快就将公布。

而2011年6月，郭美美事件爆发，该事件反映了民政部对于基金会管理的缺位，此后类似的基金会管理混乱的新闻时有发生。尽管此后民政部强化了对基金会的管理，要求定期公开账务等，但由于中国对社会组织“双重管理”的特点，民政部对于社会组织的管理没有太多话语权。

所谓“双重管理”，即在民政部门登记注册之前，社会组织须找到一个政府部门或其下属机构充当“业务主管单位”。这造成大量草根组织无法注册，游离在灰色地带。而登记在册的社会组织，多和政府部门有千丝万缕联系，部分异化为“二政府”，代为行使行政职能，甚至成为腐败重灾区。

据了解，此次“大部制”改革中，有关民政部的扩权，主要是强化民政对社会组织的管理权，废除被诟病已久的“双重管理”。

同样，国家海洋局原本并非大部制改革中被关注的热点。2012年4月10日，12艘中国渔船在中国黄岩岛潟湖内正常作业时，被一艘菲律宾军舰干扰，随后演变成为黄岩岛事件。2012年，日本政府宣布钓鱼岛国有化，更是激怒了中国民众，中国爆发了大规模的反日游行。频繁的海域争端令国家海洋局的扩权提上了日程。

凌乱的改革步伐

“头痛医头，脚痛医脚。”针对本轮大部制改革由危机推动的特点，国家行政学院法学部副主任杨小军认为，这一次的大部制改革显得有点凌乱。

此前， “大能源”、“大文化”、“大金融”、“大体改委”等部门的改革呼声很高，但最终并没有成为本轮大部制改革的重点。当然，中央党校国际战略所副所长周天勇认为，改革本来就是需要分阶段来完成，最好每五年中每年都改一点，减少人员、工作程序方面的阻力。

本轮大部制改革之前，很多专家都提出应对国家发改委进行改革，国家发改委掌握了过多的项目审批权，由于精力有限，实际上却很难对每个项目进行精确的审核。

周天勇对记者表示，国家发改委未来应转变职能，由项目的审批者转变为战略、规划的制定者。杨小军却对发改委的改革显得很悲观，他认为由于国家发改委的权限过大，目前的改革还很难触及。

华尔街流行一句话：大而不倒。越大的机构牵涉的利益越多，改革的阻力也就越大。杨小军认为，“建设小康社会，不能因为谁占了那个位置，现在弄不动就放弃，而应该是即使现在弄不动，将来也一定要弄动。”

杨小军表示，政治体制改革应该首先思考，中国未来到底需要一个什么样的机构设置，并完成一个理性的、长期的、顶层的设计。

“尽管机构改革需要长期分阶段实施，但目标应该明确，保证一届一届政府按照这个方案去改。”杨小军称。

实际上，国务院机构改革由来已久，自1983年至2008年已经先后进行了六次改革。但周天勇认为，经过前六次改革后，虽然名义上机构有所减少，但权力集中的现象在某种程度上越来越突出了。而在大部制改革中，部委合并后，要让其慢慢地有机融合，不能貌合神离。然后，要对他们的职能重新划分，不能是交叉的、矛盾的、重复的，甚至出现职责空白。通俗地说，不能出现有些事情谁都管，或有些事情谁都不管，甚至管事的几家是矛盾的或者界限模糊的。

杨小军认为，尽管上一轮大部制改革中，体制上部门林立带来的问题得到了一定的解决，也在一定程度上解决了职能交叉和重复的问题，但部门之间的简单合并，导致了“貌合神离，面和心不合”，正是上一次大部制改革不尽如人意之处。

据了解，尽管被并入了交通运输部，但中国民航局和交通部现在仍然是两个独立的法人，如果民航出现问题，其责任还是由民航局来承担，交通部并不被涉及。

杨小军指出，不仅民航局在交通部下自成一体，食品药品监督局尽管被并入了卫生部，但实际上没有发生任何变化。这样简单的合并，就导致了老体制被带入了大部制体制下，职能交叉、重复的问题没有得到完全解决。一个部委下，各发各的文件，甚至文件精神不完全一致的情况也有发生。

“通俗地说，如果大部制机构内部是‘诸侯割据，是‘兄弟关系而不是‘父子关系，统一高效的大部制是不可能实现的。”杨小军打了个比方。

而如何解决这些“面和心不和”的大部制弊端？杨小军认为，需要从机构设置和权力设置上予以解决，这就是“一上一下”。所谓“一上”，就是将过去各个机构的权力上收至大部制机构，由大部制机构统一拥有和行使这些权力。所谓“一下”，就是将原来各机构的地位下降至内设机构，不再让这些过去的独立部门如今的大部门机构保留下属独立机构或者部门的地位。如果大部制内部的各机构仍然是各个都大，独有较高的自主权，那么大部制机构事实上很难管理这些机构。

离终点还很远

经过上一轮大部制改革，除国务院办公厅外，国务院直属部委还剩下27个，这个数量仍远超发达国家内阁机构的数量。

据中央党校经济学部副主任王东京2008年的统计，美国的部级机构仅15个、英国18个、加拿大19个、澳大利亚16个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18個、新加坡15个。

那么，中国的机构改革究竟应该精简到什么程度呢？周天勇表示，按照中国国情，应保留24-25个部委机构。周表示，精简的重点不在于部委，而在于国务院直属的一些机构，例如银监会、证监会、保监会等，应将这些机构进行整合，合并到大部委之下。

及至2008年，国务院仍有特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个。

而杨小军则对记者表示，最终究竟应该保留多少部委机构，并不能完全按照西方国家的经验来。就中国国情而言，中国是一个大国家，人口多地盘大，且还处于社会主义初级阶段。不仅政府管的很多，而且从传统观念上来说，老百姓也希望政府管的多一点，所以机构的数量并不是关键。当然，仅就大部制改革而言，相近相邻相交的部门合并在一起，是有好处的。

“中国行政管理体制改革，核心问题是政府职能转换的问题。”杨小军表示，如果政府职能不转换，改来改去作用也很有限，区分政府职能和管理边界，这才是行政管理体制改革的根本。一旦政府职能转变了，一些部门的管理内容没有了，这个部门就不需要了，而随着社会的发展和市场经济体制的建立，有些政府部门可能还会扩权或者增加。

在2013年的政府工作报告中，国务院总理温家宝对大部制改革也有所提及，表示中国已经初步建立了大部制体制框架。关于深化行政审批制度改革，温家宝指出，五年中分两轮取消和调整行政审批事项498项，国务院各部门取消和调整的审批项目总数达到2497项，占原有审批项目的69.3%。

但杨小军对于行政审批制度改革的成效并不认同，杨介绍，很多行政审批是边减边加，或者这边减少了审批，那边增加了核准，实际上并没有太大区别。“归根究底是政府不愿意放权。”杨小军说。

中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯也公开表示：“大部制改革的核心在于减少政府对市场的干预，减弱政府的权力，政府放权，这是最为核心的问题。”

那么，对于中国的大部制改革来说，究竟有没有完美的顶层设计？一些地方上的经验或者可以作为顶层设计的借鉴。

2008年，中央政府推行大部制改革之后，地方上的动作也非常大，出现了例如广东深圳市、佛山顺德区、浙江杭州市等一些改革力度很大，成效突出的城市或地区。尤其是顺德的经验，已经被称作“顺德模式”，曾在广东省范围内被推广。

顺德自2009年开始以大部门制改革为切入点推进行政体制改革，改革主要路径是将原有41个党政群部门以及双管直管单位合并为16个大部门。例如，食品安全过去由5个部门管理，现在转由市场安全监管局一个部门管理，避免了推诿扯皮、重复管理等现象。显然，此次大部制改革中，食品安全大部委的成立，就是借鉴了顺德的成功经验。

周天勇虽然认可顺德模式，但他认为中国的大部制改革，不可能自下而上进行，仍需要顶层设计，自上而下进行推进。顺德模式虽好，但由于与上面不接轨，导致项目审批、申请经费，得到转移支付等事情上行不通，“向上级政府报的时候，人家说你连相关机构都没有。”

顺德的另一经验在于，实行扁平化管理。由区委常委、副区长和区政务委员直接兼任16个大部门的负责人，使原来“金字塔”行政管理结构改变为扁平化结构。这种模式在施行过程中，可以看到政府的办事效率得到大幅度提高，但杨小军认为，正是由于高度集权，才提高了办事效率，“权力过于集中，想怎么干就怎么干，当然高效。”

杨小军认为顺德模式有待观察，尤其这种由区领导直接兼任部门负责人的方式，十分类似于巴黎公社，“这么大的权力机构，谁来监督它？中国的机构体制改革，不仅要有效，更要遵循法制原则和政治文明。”