新型城镇化路在何方？
2013-04-29陶然汪晖
陶然 汪晖
今年以来，中央政府多次提出要推进城镇化， 并以此作为扩大内需，稳定增长的一个重要举措。不夸张地说，城镇化俨然已经成为新一届政府执政、施政的一个关键词。
在地方政府官员看来，推进城镇化意味着未来可以通过银行、信托等渠道去借更多钱来进行更多的基础设施、城市新区乃至开发区建设。而借着城镇化的东风，这些借债也有望通过未来房价持续上升、中央放松地产调控政策后，出让更多商、住用地去偿还。
在中国目前的财政与土地体制下，地方政府有这样的投资冲动也并不奇怪。但可以设想的一种可能性是，一旦地方政府无法继续借贷，而目前征过头税和预征未来税收等筹资手段也用尽后，将面临严重收支不平衡，将不得不迅速加大商、住用地供给来变现。这就会给本已脆弱、并因泡沫而过度供给的房地产市场一个未来价格下滑的预期，进而引起房地产抛售，最后导致地产泡沫的全面破裂。最坏的结果是，政府、银行和很多相关企业的资产负债表全面损害，引起整体性经济与金融危机。这个可能性，不能不引起各级政府部门尤其是中央的警惕。
因此，在中央推进城镇化的同时，尤其要警惕和防止目前地方热衷的扭曲的城镇化模式。这种模式只会不断增加政府负债率，引致更多不当投资，并在未来产生更多不良贷款。
老路走不通，新途何往？
户籍改革急迫
当前，政府部门和学术界逐步形成一个共识，就是中国的城镇化必须改变既往从农村向城市流动人口单身、临时性迁移的局面，实现人口完全城镇化，或者说农民工的市民化。为此，政府必须开始推进户籍制度改革。
但从目前来看，一个关键问题是，改革主导和实施主体的问题并没有得到有效解决。虽然中央提出要推进户籍改革，但改革主动权基本还是在地方，主要是市、县一级，结果是地方政府或有意误设改革对象，或无所作为，有些地方还以改革为名设定了过高入户门槛。
仔细观察中国近年来不少地方的户籍改革试验， 本质上都是以给“城市户口”为名进行的“圈地”行动。
很多发达地区或城市郊区的农民，其土地本身就比较值钱，自己非农就业收入也不低，子女也可以在本地公立学校就学，获得城市户口对他们意义不大。地方政府之所以有积极性为这些人“解决”户口，无非是看中了他们的土地。另外一些户籍改革试点地区，其主要瞄准的对象也还是来自本辖区范围内的农村流动人口，对跨区外来人口，地方政府则基本没有动力解决其入户问题，仍然把他们当成廉价劳动力。而一些地方制定的“积分制”户籍改革，主要对象则是外来人口中的高端人群，这就使得这类改革无法覆盖绝大部分外来人口。
总体来看，若无来自中央的政策和压力，跨区户籍改革很难得到有效解决。所以，把户籍改革的主动权交给地方，只会让改革效果大打折扣。
进一步来看，要切实推进户籍改革，本质上还是要解决与户口相关的公共服务提供问题。需要强调的是，随着中国就业市场化发展，与就业相关的各种社会保险也逐渐开始与城市户口脱钩。这些保险由作为雇主的企业和作为雇员的个人（单独或共同）缴纳，因此劳动者所在就业单位如果为其雇员缴纳了社会保险，则不论该雇员是否具有本地的城市户口，都可享受这些保险。尤其是跨区养老保险接续政策出台后，这个问题更不成为问题。
因此，那些提出户籍改革还必须为外来流动人口解决社会保险问题、否则就难以推进的说法，如果不是故意夸大户籍改革难度来作为延缓改革的借口，至少也是对户籍改革内涵的重大误解。
市民化关键还在土改
当前，城市户口主要意味着与其相关的三项排他性公共服务。首先是以城市最低生活保障为主的社会救助服务，其次是以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，最后是在城市公立学校平等就学权。
上述三项公共服务中，城市低保成本较低，基本不构成户籍改革的障碍，成本较高的主要是补贴性住房安排和子女平等就学权利。其中，保障性住房成本最高。
很容易理解的是，解决住房问题与实现子女在城市公立学校平等就学权，是流动人口举家迁移并实现市民化的两个基础条件。如果城市房价高企，而保障性住房拒绝外来人口，加上子女就学困难，以单身、临时性迁移为主体的人口流动模式自然难以避免。解决了流动人口的定居问题，农村剩余劳动力也就可以充分释放出来，缓解目前城市劳动力紧缺的局面。
解決农民工住房的一个思路，是政府为他们建设保障性住房，但未来10年-20年内， 政府是否有财力、有意愿，以及足够管理能力为4亿-4.5亿进城农民提供上亿套保障性住房，确实非常不容乐观。
目前，尽管中央不断施加压力，大部分流动人口迁入地城市依然缺乏大规模建设保障性住房的积极性。其中的道理很简单，一旦大规模供地来进行保障性住房建设，地方政府不仅商、住用地出让金收入会显著下降，而且还需要直接增加建房和维护支出。除非有大规模增加转移支付支持，否则很容易出现所谓“中央请客，地方买单”的现象。
因此，户籍制度改革的关键，在于从中央层面启动有效的土地制度改革，全面降低农民工举家迁移，并顺利在城市定居所需成本。
实际上，无论是农民工住房问题，还是子女教育问题，都可以通过有效的土地制度改革来实现。改革要旨，就是要赋予城市郊区的本地农民一定的土地开发权利，让他们能在符合城市规划和基础设施要求的前提下，合法地为外来流动人口建出租房。
从经济学角度来看，上述改革的本质，就是土地“增值溢价捕获”，即政府的公共投资和基础设施建设，是农地转非农地过程中增值的关键。因此，在这个帕累托改进中，政府可以与土地原权利人谈判，无偿征收部分土地用于基础设施和公用事业建设，从而捕获土地价值上涨中得益于公共投资的那一部分。
上述基本原理可通过以下简例说明：假设某城郊村有100亩土地，其中有200户原住村民，每户有一处宅基地。城市外扩时政府可直接与村民进行谈判，在明确开发增值前景与利益分配方式后，要求村民无偿向政府缴纳部分土地（如50亩）以支持整个开发项目。在政府拿走的50亩土地中，30亩-35亩土地用作整个地段的基础设施建设，剩下15亩-20亩公开拍卖以支付基础设施费用。而村民虽放弃了50亩土地，但却获得了剩余50亩、且已转为国有土地的相应开发权。由于基础设施改善及政府给予的一定容积率奖励，这50亩土地的开发价值会高于未改造前100亩土地价值，那么村民就可以用自己集资或使用国有土地使用权证贷款建设安置房和出租屋。接下来，政府可以明确通过这种方式建设的住房在10年-20年内只有有限产权，只能用于出租，不可上市销售，但达到规定年限后，则可以给予其完全产权，允许上市流转。
一旦这种开发模式可以在流动人口集中的城中村、城郊村推广，城市出租房供给就会大幅度增加，而租金也可下降到绝大部分流动人口可支付的水平。地方政府也就无需大规模建设廉租房或公租房。10年-20年之后，相当部分外来人口将有购买住房的经济能力，逐渐从租房者变为住房所有者。
上述改革措施，本质上是一种双轨制的渐进土地制度改革方案。之所以对本地农民所建住房加以产权限制，就是因为目前房地产市场的严重泡沫。如果不加限制，村民就一定会倾向于盖商品房，不仅仍然解决不了流动人口居住问题，而且还会马上对现有商品房市场造成巨大冲击，加重泡沫乃致引发崩盘。通过双轨制改革方案，可避免对现有商品房市场造成冲击的同时，也释放一个炒作商品房没有前途的信号，从而对炒房者形成威慑。
此外，通过双轨制改革方案，还可推动流动人口子女就学问题的解决。比如， 对以出租房为主，容纳外来人口的城中村、城郊村地段，政府可以考虑利用免费获得的部分用地建立公立学校，接收外来人口子女入学。而学校的日常运营费用，则可以部分来自于对本地村民所建出租屋征收的所得税。比如，如果税率按房屋租金10%抽取，每平方米年均租金100元，未来十年建设60亿-70亿平方米出租房，年均出租面积可达到30亿-35亿平方米，年均房租3000亿-3500亿元，相关所得税可以抽取300亿-350亿元，按照义务教育阶段每个孩子每年2000元教育费用，至少可以解决1500万-1750万流动人口子女的教育经费问题。
当然，考虑到中国流动和留守儿童数目巨大，中央和地方政府还需要支付一些学校建设费用以及更多学校运营经费。对于人口流入城市，中央政府除了施加压力要求办学，给予一些转移支付进行激励也非常必要。
在通过上述土地制度改革和相关财税改革解决了外来人口住房问题和子女教育问题后，户籍制度改革也就完成了实质性突破。
拓展土地出让收入来源
但是，仅仅采用前述改革措施，仍然很难说服地方政府支持改革。这是因为，地方政府还有很多城市建设已在进行或将要进行，手上还有大量存量债务也要偿还。
虽然从长远看，中国地方税制改革的一个方向，是用物业税替代土地出让金，但短期来看，这个目标还很难达到。比如，物业税如果只对第二套（或一定面积）以上住房征收，由于城市里有二套以上住房的居民不超过20%，所征收物业税将非常有限，而要对包括第一套住房在内的所有城市存量房征收物业税，很难获得民众广泛支持，因此目前也不具备全面开征条件。
那么，更为现实的方案是什么呢？
需要强调的是，即使城市不再按照传统方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工业用地在内的存量土地，这些土地完全可以进行更集约化利用，并在未来十年左右的过渡期内持续获取土地出让收益。其中的一个关键措施，就是对工业用地和开发区重整，同时腾出空余土地逐渐转化为商、住用地。这一措施不仅可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫，而且可为地方政府筹集数额可观的土地出让金和各类房地产开发税收，并用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。
这一措施的可行之处在于，中国目前绝大部分地区城市范围内的工业用地，尤其是工业园区与工业开发区的用地效率非常低下。据国土资源部的调查，即使在很多沿海经济发达地区，工业项目用地容积率也只有0.3-0.6，土地平均产出率非常低。因此，只要政策合理，通过工业园区土地重划，平均容积率提高1倍以上完全可以做到。
具体而言，对于集约度不够的工业用地，可以考虑采取包括空地闲置税、规划调整、政府与厂商合作开发等各种手段，推动政府与原用地者重新谈判。比如，政府可以直接投资或引导投资者，选择开发区的合适地段兴建多层厂房，让既有用地者实现无成本转移，从而大幅缩小工业区面积。然后，政府可运用规划手段，将节约出来的土地分年转化为商、住用地，并收取出让金。实际上，现在一些发达地区的工业用地已悄悄改变用途，以工业厂房名义，实现办公及总部基地等用途。同时，部分制造业企业也正在和政府沟通，试图盘活企业闲置存量用地，进行商业、住宅业开发。
为推动上述改革，中央需要在关于商、住用地必须招拍挂出让的政策上进行相应调整，允许地方政府与原用地者（那些获低价工业用地的制造业投资者）之间建立起合理的收益分配谈判机制。比如，政府可以给企业留用一定比例商、住用地后，再根据规划所获得的土地通过招拍挂等推向市场；或者，政府可以考虑以一定溢价将闲置或低效率利用的工业用地收回，再通过招拍挂出让。
当然，要实现上述改革，中央政府首先要严禁开发区进一步扩张。使得地方政府不能再像过去那样低价征地、然后更低价出让工业用地去新建开发区，促使其从存量用地集约利用上去做文章，并制定分年度的整体土地利用结构调整方案。如此，才能把中国工业用地比重过高，商、住用地比重过低的局面逐步扭转过来。
调整工业用地结构给地方政府带来的财政收入潜力，不仅包括工业用地逐年转商、住后获取的土地出让金收入，还包括这些土地释放入市后商、住用房地产建设为地方产生的各种预算内税收。1997年-2009年间，中国工业用地大约增加了2000万亩，如果这些新增工业园区平均容积率能够提高1倍，达到0.6-0.8的基本标准，就可以节约出1000万亩用地。未来十年，按照每年转化为商、住用地出让100万亩，即使以2008年平均每亩商、住用地75万元的最低价格，未来十年中，每年至少可筹措7500亿元的纯土地出让金。即使将其中的三分之一让利给企业，每年也有5000亿元左右的土地出让纯收入。此外，如果上述100万亩土地中三分之一用于基础设施与公益事业用地，剩余三分之二用于住宅开发，为66.7万亩，以容积率1.5计算，可开发的住宅面积为6亿-7亿平方米，按每平方米5000元单价估算，总产值大约3万亿-3.5万亿元，新增增加值1.2万亿-1.5万亿元，政府可从中得到各类房地产税收达4200亿-5200亿元。
综上，地方政府可以通过工业用地结构调整，获得大约每年1万亿元左右的各类收入，基本可以补足当前的土地出让纯收入。最关键的是，这个措施和前面提到的城郊村居民建出租房等改革结合起来，可以直接消化目前中国严重过剩的钢铁、建材等相关行业的产能，并有助于化解地方政府的巨额存量债务。此外，还可以逐步消除房地产泡沫，让城市居民有更多收入用于非住房消费，并促进流动人口举家迁移至城市，获得更高劳动收入，转换其消费模式。
因此，前述一系列改革可以从多方面增加内需、促进经济增长，增加社会和谐，为未来长期建立以财产税为主体的地方公共财政体系赢得转轨时间。
