“再平衡”战略的再思考

王宇

中美两国新一届领导人刚刚落定，作为政府官员的先行者，学者们在为新一届政府班子订立外交政策前，频繁地相互试探。

约翰·霍普金斯大学高级国际问题研究院教授兰普顿（David Lampton）近期走访北京的幕僚们后发现：“再平衡”战略在北京遭遇诸多质疑，不但被认为是美国试图“遏制中国发展和影响力”的工具，还是中国与海上邻国频频交恶的背后推手。两国的战略不互信正在迅速发酵。

华盛顿的智囊界由此对奥巴马的亚太再平衡战略开始了新一轮讨论：一派主张加强与东南亚的关系；另外一派则是如兰普顿所倡议的，加强与中国的合作，建立一种“合作性平衡”。

兰普顿对《财经》记者表示，在美国再平衡政策的催化下，东海和南海局势有恶化的趋势，而两国领导人换届是重塑中美关系的最佳时机。

2013年“两会”期间，时任中国外交部长杨洁篪也再次强调两国应致力于构建中美新型大国关系。《财经》记者采访的诸多中美外交政策学者都表示，中美在政府和智库层面都对“新型大国关系”的提法进行了交流，美国方面对此也持欢迎态度。但是在这一轮的中美关系互动中，美国究竟是选择与中国的“合作性平衡”，还是倾向于东南亚的“中枢”论，仍存在着诸多不确定因素。

两个大洋的中枢

1月31日，美国前国务卿希拉里在“卸任演讲”中表示，对美国的亚太战略来说，“中枢论”意味着创新性外交。“中枢”外交的具体操作办法是：一方面通过与东盟签署《友好与合作条约》，为美国打开了一扇门，参与到诸如南海问题在内的高风险议题；另一方面，支持印度的“向东看”政策，并将印度拉入亚太问题的图谱中。

中枢战略的重点在于提高东南亚在美国亚太战略中的作用，并让印度参与其中。这种基于“印度洋-太平洋”海洋战略的区域安全制度构架，已经在美国一系列军事力量调整上有所显现，它将逐渐淡去“二战”后以及后冷战时代的制度设计背景。

过去，美国的亚太战略主要通过在东北亚的两个盟友日本与韩国实现，但在“中枢论”下，美国将更多地发展与东南亚国家的双边关系。

对此，美国亚洲协会华盛顿主任勒美博士（Satu Limaye）在新加坡东南亚研究院（ISEAS）区域展望论坛上评论，考虑到安全的现实、地区国家的国内政治和需求的变化，以及美国亚太战略“再平衡”的需要，美国将对包括泰国和菲律宾在内的东南亚的同盟国、战略伙伴新加坡给予更多关注。

原本美国在亚太地区的军事基地，主要集中在阿拉斯加、夏威夷、韩国、日本以及印度洋上的迪戈加西亚岛（Diego Garcia）。自美国从越南撤军后，美国在关岛以及北马里亚纳群岛自由联邦，即在第二岛链逐渐增加驻军。

这些属于传统驻军的范畴，都是沿袭“二战”后对朝鲜的防范、对台湾的历史性责任以及冷战历史。

华盛顿智库国家利益中心亚太事务主管格雷格森（Wallace Gregson）在美中关系委员会2月7日举行的一场国会听证会上表示，在新型的军事条件下，美国的军事存在需要改变，需要经常被部署到远离传统基地的地方，正如前国防部长盖茨所引入的“广泛分布、弹性操作、政治可持续”的前沿存在概念，“这个信号承认了东南亚和印度洋地区的重要性”。

这也体现在美军与其他东南亚传统盟国的关系变化上。2012年11月美国时任国防部长帕内塔对曼谷进行访问时，第一次在联合声明中不再提及美泰自1962年奠定的、以应对冷战期间两大阵营的争斗为基础的美泰防务核心；取而代之的是，美泰在对东南亚地区安全事务上的伙伴关系、支持亚太地区的稳定，以及双边与多边的协同军事行动等，两国将在此基础上展开更多的训练以及能力建设。

美国与菲律宾的军事关系也在调整。2012年两国首次召开国防与外交部长级对话，即“2+2”会议，给这对军事关系的设计基础增添许多变化；此外，美国将在菲律宾进行更多军事轮岗、更广泛的训练，以及给菲律宾配备与其不断增加的需求相匹配的力量。

部分分析认为，美国“中枢论”的提出是对中国海洋战略的反应。2010年1月，时任太平洋美军司令威拉德上将（Admiral Robert Willard）在《华盛顿时报》撰文表示，中国攻势性的军事现代化计划，是“为了挑战美国在这个区域的行动自由”。很快，希拉里在东盟地区论坛上表示，南海是地区安全的“中枢”，而自由通行是美国的国家利益。

不过，东盟对于这个突如其来的绣球也比较谨慎。东盟秘书处前官员李荣荣对《财经》记者表示，东盟不希望东南亚变成中美角力中的筹码。

从力量平衡到秩序平衡

在调整与东南亚国家双边关系的同时，美国还启动了与东南亚关系的制度化建设。在勒美看来，新一轮的“再平衡”政策中，美国需要系统性地启动与东南亚关系的制度化建设，这会带来“秩序的平衡”。

2012年11月，奥巴马在与东盟领导人的会面时，正式宣布美国与东盟扩大的经济参与倡议（US-ASEAN Expanded Economic Engagement Initiative），旨在短期促进美国与东盟地区的贸易与投资，并为东盟国家长期参与到跨太平洋伙伴关系（TPP）铺路。

TPP是美国主推的下一代贸易规则，重新在自由贸易的概念下，按照美国的市场法律规则、法制来制定新的世界贸易规则。

勒美告诉《财经》记者：“这些经济制度构建领域的‘再平衡政策，都已经列入了政府的优先政策。”他认为，这源于中国正在代替美国成为亚洲地区国家的主要经济合作伙伴，并且这种关系还在日益加深，因此美国正展开一系列努力，在地区经贸秩序中不断加码，其中包括美韩自贸协定和TPP。

在安全领域，相比于美国传统上以军事投入为主的“硬合作”，此轮调整中更加注重制度建设。

这一地区最大的不稳定因素在于海上领土与主权争议，并蔓延到地区渔业、海底资源以及专属经济区等问题上。Ian Storey博士把这总结为：中国、越南、菲律宾日渐高涨的民族主义；南海争议相关方为诉诸国际法院而对岛屿实施占领；随着石油领域向深海钻探技术发展进而焦灼地对海洋资源进行争夺；地区性国家的军事现代化；美国对这一区域的持续关注等五大原因。

迫于财政压力，五角大楼不断削减预算，虽然奥巴马提出对亚太再平衡，但美国在亚太地区的军费开支要低于小布什政府时期，因此比增加军力更现实的是参与到海洋安全与自由通航规则订立中。目前，处理中国和东盟南海问题的框架是《南海各方行为宣言》，在南沙问题上为中国和东盟相关国家提供对话平台。但由于各方声张不同，谈判进展缓慢。

美国的加入将会为该地区的制度建设增加新的维度。目前奥巴马政府采取的是全盘加入的政策，但在美国与东盟刚刚签署的《友好与合作条约》框架下，美国将会有更多的外交渠道与途径施展其海洋外交。

东盟在处理海事争端上表现无力，让其作为区域性的政治框架并不能完全满足美国的要求。因此，在勒美看来，美国不单要加强地区制度建设中的范式、规则以及价值观构建，还要通过美国的盟友在扩散安全倡议（Proliferation Security Initiative）以及亚洲海洋论坛（Asian Maritime Forum）等非东盟主导领域，加强美国在机构建设中的作用。

中美双边构建

美国亚太战略的另一重要维度，是与中国的双边关系。学界对“亚太再平衡”战略的重新评估，一则是考察这一政策是否能够维持亚太地区的安全、稳定与经济发展；二则是看中国与地区相关国家是否正确地理解了美国的战略意图。这也被提到了国会的议事日程上。

“人们普遍认为美中关系自2009年以来，遭遇了不少困难，双边和战略不互信正在发酵。”兰普顿对《财经》记者说，同时美国在制定旨在保障美国军事主导下的亚太地区安全与稳定的政策上，往往存在着“盟友优先”还是“中国优先”的争论。这也增加了美国盟友的疑虑。

格雷格森在听证会上的意见是：“我们的政策与战略必须要以地区为出发点，任何涉及中国的专门考虑都必须涵盖于更广泛的政策与战略之中。有美国的行动，都需要和我们的盟友、朋友以及中国密切磋商。”

面对中美两个大国在亚太地区不断增加的力量，双方在各自主导的区域秩序的构建，以及这对力量投射在第三方的摩擦升级，兰普顿在国会上提出，最好方法是采取“合作性平衡”（Cooperative Balance），即：大国不要追求绝对优势；以合作的方式将危机最小化并进行危机管理；建设一体化的经济与安全构架以及支撑性的范式；增加地区与双边经济相互依赖性；建设有效的多边与双边对话机制。

在具体做法上，兰普顿提出：首先，应确保两国在两个大国所涉及的相关区域，有足够的危机控制与管理机制；其次，应当建立一体化的区域安全与经济机制，但不要试图在战略上把对方从所构建的机制中排除在外；第三，需要增加军方之间的对话与合作，并同意即便在时局遭遇困难时，依旧保持这种对话和交流的畅通；第四，在涉及第三方以及全球变暖等问题上，找寻增加合作的方法；第五，通過对外直接投资以及加速的省-州级合作，从而增加两国地方层级的经济相互依存关系。

其中，中美两国军队之间的合作尤为重要。现在的情况往往是，当两国关系出现矛盾时，两军之间的交流与合作便成为第一个受害者，而在两国关系重塑时，它成为最后一个被考虑的对象。“这对两国关系造成了相当的反作用，目前中美之间最为严重的信任赤字来源于军队之间，因此未来中美在未来一个重要的合作领域应该是两国军队之间的对话和积极合作。”兰普顿表示。

中国也在十八大报告中提到构建“新型大国关系”，对传统大国和新兴大国之间的关系进行讨论。清华大学当代国际关系研究院高级研究员鲁世巍博士对《财经》记者说，“新型大国关系”首先体现在传统体系演变过程中，中美之间对相互利益的尊重，特别是要在亚太的地区问题和秩序重建上，寻求利益汇合点。

据多方政策制定人士告诉《财经》记者，目前相关部委正在对“新型大国关系”的具体内涵进行探讨，并已在2012年的第四轮战略与经济对话（S&ED）上进行沟通。

中国人民大学国际关系学院副院长金灿荣教授认为，“新型大国关系”应该包括：双方决心不发生正面军事冲突，避免大国政治悲剧；可以对美国领导的现行国际体系进行改良，而非推翻；美国需要真正平等对待中国；中国承担大国责任。金灿荣近期也在纽约和华盛顿与外交政策制定圈的美国幕僚们进行了沟通。

中国与美国这对跨太平洋的两个国家相互构建的关系，取决于双方对自身利益的诉求和对彼此战略意图的认知。在选择何种亚洲战略上，虽然美国内部有不同声音，但是两国新政府和新外交团队的履新，给外交政策朝着更积极方向的发展提供了新的机遇。

“两个国家在维护一个和平的外部环境上有着共同的利益，只有这样我们才能解决来自国内的挑战。双方究竟需要把多少金钱和人力资源投入到区域安全上，很大程度上取决于我们在未来如何对对方的行为作出反应。”兰普顿表示，“对此，我们需要明智些。”