日本如何解决“公款吃喝”

俞天任

二十几年前，笔者主持一个科研项目，完成之后按规矩要开个鉴定会，中午按规矩要吃一顿饭，那个年代除了接待外宾，还不太有去高级饭店开席的，都是在自己单位小食堂吃，再就是真的是“吃饭”，没有酒水。

那天走进小食堂就觉得和往常有点不一样，饭桌上的菜盘子不是放在桌子中间，而是分散放在每位来宾的面前，四盘一堆的一放，一打听原来是因为上面有精神，说是要整顿风气，吃饭只准上“四菜一汤”，但又怕来宾们不高兴，于是就来了一个把“四菜一汤”解释为“一个人面前四个菜一碗汤”的名堂，实际上不管是菜肴的品种还是数量反而变得更加多了，而且饭桌上还有了一个能够一边吃一边绕有风趣调侃评论的话题，皆大欢喜，对项目顺利通过鉴定大有好处，唯一被扔在了一旁的是上级指示的真正精神。这就是特别有中国特色的所谓“上有政策下有对策”。

俗话说“民以食为天”，看来官也是以食为天的。从根本上来说，经常在讲的所谓“反腐”问题实际上就是一个规范政府部门公职人员行动的问题，几十年来政府人员的行动不但无法规范下来，反而变得变本加厉，难道解决这个问题真的就这么难？

来看看另外的一组数字吧：1995年：3亿9千万日元；1996年：1亿6千万日元；1997年：1亿1千3百万日元；1998年：1亿零3百万日元；1999年：9千1百万日元；2000年：9千3百万日元；2001年：8千7百万日元。

这组急速下降的数值是是日本各县（日本“县”的行政级别相当于中国的“省”）每年花费在“食粮费”上的平均值，日元和美元的汇率可以按照100：1的进行近似计算。

日本的所谓“食粮费”是指中央和地方各政府衙门花费在购买食品上的开销，只要是花在了吃的喝的上面的钱统统进入这一项，连监狱拘留所里犯人的伙食支出也在内，当然如果各衙门要迎来送往咪西咪西一下的话也是在这个项目中报销。上述的这笔数字表明了一个事实：日本各县的食粮费开销在从1995年到1999年的四年内急速下降到了四分之一以下，其中1995年开始一年中就减少了一半以上。

当然不可能是监狱拘留所里关押的人数减少了四分之三以上，这种减少是说明食粮费中能够压缩的部分被压缩了，也就是说日本也有过用公款吃喝的问题，这就是被压缩的那部分，而1999年之后食粮费开销趋于平稳是不是表明了这个问题在1999年之后得到了解决呢？

还真是这样，从1995年左右开始，日本曾经有过一个很蓬勃的规范政府部门公职人员行为的运动，矛头直指政府公职人员侵吞公款建小金库以供自己吃喝的行为。日本到底是用了什么方法在短短四年之内就解决了中国几十年也解决不了的问题呢？

1980年，大阪出现了一个叫“市民ombudsman”的民间组织，这个组织号称既不追随任何政党，也不接受任何政府机构或者企业的补助，他们的活动目的就是监视国家和地方公共团体的不正当行为。

这个ombudsman制度本来是瑞典等北欧国家的一种行政监督官员的名称，并不是什么新鲜东西，瑞典从1807年开始就有了这个制度，那年在内政外交都一塌糊涂的瑞典国王古斯塔夫四世被政变所废黜之后，瑞典就结束了绝对王政制度，议会为了监督政府的行为就设立了这么一个具有独立调查权的职位来中立地对政府部门公职人员的作为或者不作为来进行调查，并提出改进的建议，有时甚至可以采取有法律效力的行动。

现在使用这种方式解决行政的效率和廉洁问题已经不仅是瑞典，也不单是斯堪迪纳维亚国家了，全世界已经有好几十个国家有了这种独立行政监督官的制度，在香港这种ombudsman被称为“申诉专员”，是专门调查市民对公职人员就延误处理、不公平对待等事宜所提出来的控告的特派员。

但是日本反而没有，即使在现在除了川崎市等少数几个地方之外也没有什么正式的官方行政监督机构，行政监督的很大一部分就是那个叫“市民ombudsman”的民间组织在操持，这个组织在经过十五年不间断的活动之后，主旨越来越深入人心，最后终于在1995年结成了一个全国性的组织“日本全国市民ombudsman联络会议”，这个全国性组织成立之后的第一件事就是追查使用公款吃喝的所谓“官官接待”。

之所以要追查官官接待的理由是不言自明的：已经用市民们缴纳的税金给各级政府公职人员支付了薪俸，所以政府公职人员再也没有理由使用税金去吃喝了。就是说不是讨论到底应该吃几个菜几个汤，应该把政府公职人员们的吃喝控制在一个样的程度的问题，而是政府公职人员们根本就没有资格使用税金去吃喝，要吃请自掏腰包。

从1995年4月开始，“日本全国市民ombudsman联络会议”（以下简称“联络会议”）在全国范围内提起了一系列诉讼要求各地政府公开食粮费明细以便查明官官接待的实情，因为被追查的官员们制造出了种种理由拒绝和“联络会议”合作，不肯公布食粮费的明细。所以“联络会议”只能求助于法庭。幸运的是他们得到了法庭的支持，各地的法庭纷纷做出了要求政府以及其他公用机构公布食粮费帐目的判决。

得到法庭的支持了的“联络会议”在得到了食粮费的明细之后又在全国各地法院开始了新的一轮诉讼，这次是要求参加接待的政府公职人员返还所花费的接待费用。

这些诉讼的结果是到1998年7月为止，日本全国25个都道府县的政府工作人员们被迫返还了303亿9千万日元（大约三亿美元左右）的接待费用，而日本所有的地方政府也都在1996年左右明确表示再也不使用公费招待政府公职人员，不管是上级还是下级。这样使用公款吃喝首先就违反了法规，而且在被市民组织发现之后肯定还会面临要求返还的诉讼，而且法庭肯定会支持市民组织，在这种情况下还会有谁去动用公款吃喝的脑筋呢？另一方面，政府公职人员接受私人企业的接待早就已经明确属于受贿行为，这样政府公职人员的吃请问题就算在法律和实行层面上解决了。

解决了政府机关的官官接待问题之后，接下来“联络会议”又把矛头指向了警察的小金库问题，还是采取和解决政府食粮费同样的做法，在他们的努力下，到2010年底为止13个道县的警察被迫返还了14亿3千余万日元非法积蓄的的小金库资金。

日本人很善于学习，在引进了别国的先进经验之后很快就能消化而且还能进行发展。这次在ombudsman的行政监督方面还是这样，日本不但实现了对行政进行监督，而且连别的国家供养“ombudsman”行政监督官员的政府经费都省了下来，只靠民间的志愿者就干成了。

这个例子告诉人们，规范政府公职人员行为既不复杂也不困难，真要想做的话也很简单。既有可操作的解决方法，也有成功的实例。但是要想规范政府公职人员的行为是有一个前提的，就是政府公务信息的公开透明和司法的公正，否则是不可能解决的。

反腐的目的并不是要惩治腐败，反腐的目的应该是要阻止腐败。政府公务信息的公开透明是阻止腐败重要的第一步，走出这一步远比抓几个贪官或者严惩被抓的贪官要重要得多，只有这样做才能使得官员即使想贪也无法贪。

● 摘编自大家网