浅析我国代古官吏考核制度的发展脉络和内容演化

左霞

【摘要】绩效评估不是近代才产生的，只是带上了现代社会的明显烙印罢了，我国的官吏考核早在先秦时期萌生，秦汉时确立和形成，兴与唐代，完善于明清。

【关键词】古代中国；官吏考核制度

绩效评估在古代叫考课，也叫考绩和核真，是对在职官吏的官箴政绩和功过的考核，是职官管理工作最重要的一个环节。在前人研究的基础上，笔者认为，中国古代官吏考核制度随着奴隶制的瓦解而萌发，伴随着中国封建中央集权制的建立而形成、确立、发展和完善。从其运演轨迹上看，大致经历了以下六个时期：

一、考核制度的萌生期——先秦

在母系氏族社会时期，出现了中国最早的官——民主仪事会。进入父系氏族社会后，同样依据“任贤为长”的原则，在男子中年长的有威望的、功绩大的被选出来参加氏族的管理。到原始社会后期，部落联盟领导人也是根据“任贤为长”的原则，根据各部落成员的贤能和功绩的大小选举产生的。在舜时就有考核奖惩制度，而且远及三苗地区，这当然还不能说在舜时就形成严格的考核奖惩制度，但它却反映了统治阶级要求建立健全考核奖惩制度的愿望。

进入阶级社会，国家建立，分官设职，对官吏的考核措施也随之而产生。西周在官吏考核方面实行天子巡狩、诸侯述语和大比三项制度。虽然西周对诸侯官吏的考核很难称得上科学化和制度化，但可以看作是我国古代官吏考核的开始。春秋时期，周王朝衰落，巡狩和朝觐制度实际已不复存在，然而，各诸侯国为加强对官吏考核的监督控制，采取了一些考察官吏的措施。《周礼》中出现的“太宰之职”，就是春秋战国时期对官吏考核的经验总结和设想。春秋战国时期，在奴隶制瓦解的过程中，官吏考核主张的提出，考核方法以及“上计”制度的实行，标志着我国古代官吏考核制度的萌芽。

二、官吏考核制度的确立时期——秦汉

战国时期，秦国就以考课严谨，赏罚分明著称。灭六国建立统一的郡县制后，国家对各级官吏主要从两个方面进行考核。一是从官吏自身思想进行考核。在《语书》及《为吏之道》中明确规定了衡量官吏和恶吏的“五善”、“五失”考课标准。⑵二是从政绩要求进行考核，主要采用上计制度。上计的具体办法是由县上计于郡，再由郡上计于朝廷。计书涉及的内容较为广泛，较之战国时期更为全面、丰富。秦朝统治者奉行法家“明主治吏不治民”的主张，把治吏问题提高到关系国家兴亡的角度，使官吏考绩制度开始走上法律化的历程。

汉朝不仅重视对于官吏的监察、考核，还避秦之弊，扬秦之长，考课制度进一步完善，已经明显开始注重于实绩的考核。汉代的考课制度有纵横两大系统：一是中央课郡，郡课县，这是从中央到地方的系统；二是由各部门主官各课其属官吏，这是机关上下级的系统。对于官吏的考核主要有“考课”和“上计”两种方式。汉代的考课，内容主要有三：功绩、年劳、行能，而功绩则为其中最重要的标准。汉代以前对官吏考绩基本限于对各级地方官吏的考核，而汉代新增了对丞相、三公及九卿的考课，这是我国古代官吏考核制度自身的进一步发展和完善。此外，汉代还专门定立考绩的法律《上计律》。这样，秦及西汉丞相考课制、秦汉郡国考课制、东汉三公考课制，构成了秦汉官吏考核制度的主要框架。汉元帝时《考课课吏法》正式颁发，可视为中国古代官吏考核制度最终确立的标志。

三、官吏考核制度的迭变期——三国两晋南北朝

三国两晋南北朝时期的官吏考核制度，基本承袭汉代，但是，与西汉相比，又有其自身的特点。曹魏刘勋受明帝之命制度《官吏考课七十一发》是三国时唯一的一部人事考核法规，因特权阶层的捣扰、对抗、集权制消弱而被迫流产，其内容亦无从考稽，但考核对象已从地方官扩至中央百官是毋庸置疑的。北魏实行九品中正制，侧重根据考核结果对官吏分级进行使用。

隋唐时期，考课制度又有所发展，特别是伴随着以选举官吏的科举制度的创立，对官吏的考核制度进一步完备起来，并且当时已经把道德、才能、功绩学识综合起来考课，对当时的吏治改善以及后来的考绩都起到了相当积极的作用。从唐制定的考课内容来看：一是其考课范围很广；二是考课定期化；三是唐朝政府制定了具体的考核标准，对各级官吏实行标准考课。

四、官吏考核制度的进一步发展期——宋元

宋元时期在主要承继唐与后周旧制的基础上，其人事考核机构在建制和施行细则上更趋完备，并且根据封建社会向后期发展过渡历史特点，在集权思想的指导下，进行了重要的改革，其主要特征是：考核的标准和程序都有所简化。宋代考绩的种类，一为“磨戡”；二为“历纸”。元朝官吏考核机构较为完备，分工明确。中书省负责京都考核官吏，吏部负责考核外任官员，肃政廉访司和监察御史台对各地派遣官员进行考察。考核内容和标准主要依据《五年三等考课升殿法》进行。

五、官吏考核制度的集大成期——明清

明代分考满和考察两种方法来监控官员，由吏部尚书和御史台御史主持，并在监察与考核紧密结合的基础上形成多层次、多渠道的考察架构。考满是对所有官员的全面考核，决定其升、留、降；考察主要是对官吏的行政审查和处理，考察又分为京察和外察。

清朝鉴于封建社会晚期吏治日趋腐败的状况，考课比以前更加简明务实，建立了严格的官员考察制度，在考核标准上偏重于惩办腐朽。为了加强监督管理，凡天下文武官员都要定期进行考察，京官叫“考察”，外官叫“大计”。京察以“四格八法”为考核内容，，大计的考核内容是“二等八法”，较之明代考核更加规范化、标准化。中国古代官吏考核制度经过历代统治阶级的修订、补充和发展，到明清时期进一步通过《明会典》、《清会典》等从法律上确定下来。

参考文献：

[1]韦庆远. 中国政治制度史[M].中国人民大学出版社，2005

[2]周凯.政府绩效评估导论[M]. 中国人民大学出版社，2006

[3]高寿仙.中华文明史明代官员考核标准与内容考析 [J].学习导报，2003

基金项目：本文系甘肃政法学院2008年青年项目，项目编号（GZF2008XQNLW52）研究成果。