构建新生代农民工教育培训机制

肖子蕾 陈云梅

【摘要】新生代农民工是我国产业发展的主力军，伴随着产业结构升级的加快和社会转型发展的推进，对新生代农民工的职业技能和综合素质提出了更高的要求。加强新生代农民工教育培训，强化其技能与素质成为了当前各级政府的一项非常紧迫和重要的任务。本文通过分析当前新生代农民工的基本情况，针对现有新生代农民工教育培训中存在的困难情况，提出从立法、投资、评价和运行这四方面构建新生代农民工教育培训机制。

【关键词】新生代农民工；教育培训；机制

1.湖南新生代农民工的基本情况

新生代农民工主要是指拥有农业户口、流动到外地城市或城镇被人雇用从事非农工作的80后、90后的农村人口。据国家统计局公布的数据显示：2009年全国农民工总量为2.3亿人，16岁-30岁的占61.6%，总数约为1亿人左右。中国青少年研究中心发布的研究报告显示，1980年后出生的新生代农民工逐渐成为农民工群体的主体，数量超过一亿。新生代农民工是当前更是今后几十年劳动力市场上的主力军。

湖南属于内陆省份，位于中国中南部长江中游以南，属典型的农业大省，农村人口大省。根据湖南省统计局资料显示，当前农业人口总数5184.23万人，2010年湖南全省农民外出务工人员总人数超过千万，已达到1063.3万人，占21.2%。从性别来看，外出务工男性占63%，女性37%；从地域来看，省外务工人数为732.6万人，占总数的68.9%；省内务工（本乡镇内从业人员除外）人数为330.7万人，占总数的31.1%；从年龄来看，80后、90后的新生代农民工（即35岁以下）占66%，高出全国平均水平近5个百分点。他们中的一部分是近几年陆续从农村到城市打工的青年农民，另一部分是80年代初期就到城市打工的第一代农民工的子女。

2.新生代农民工教育培训的困难

2.1 对新生代农民工教育培训的法律及制度保障缺乏

我国现行的法律法规如教育法、职业教育法、农业技术推广法、劳动法等都从不同的侧面涉及到农民培训问题，但是这些法律法规不是专门针对农民培训而言的，目前还没有一部系统性针对农民教育培训方面的专项法律法规。湖南虽然早在2009年出台了《湖南省失业人员职业技能培训、职业技能鉴定和职业介绍补贴实施办法》、《湖南省农村劳动力转移就业职业技能培训和职业技能鉴定补贴实施办法》、《湖南省高技能人才技能培训补贴实施办法》，到目前为止却还没有关于新生代农民工群体的教育培訓的地方法规。这种法律缺位、政策缺失的现状使我国的农民培训工作不能做到有法可依，依法施教、依法治农成为空谈，从而大大削弱了新生代农民工参加教育培训的积极性。这些都是我国农民培训难以因人而异、因地而异、因时而异，缺乏长期持续有效性的根本原因。

2.2 对新生代农民工教育培训的经费投入不足

在农民工培训的投入上，当前主要存在政府投入有限、用人单位投入动力不足和农民个人分担比例过大的这三大问题。

首先，中央财政用于补贴农村劳动力转移培训的经费和地方配套的资金十分有限，这对于解决2亿多农民工的教育与培训来说是杯水车薪。投入不足，已经严重影响了农民工培训工作的正常进行。虽然各级政府非常重视农民工培训问题，但财政支出中没有专门用于农民工培训经费的项目，使得政府在经费投入上很受限。有的地方财政本身就很困难，农民工培训经费根本无法保障；大多数农民工输入地在财政安排上，没有把外来农民工纳入当地的培训范畴，因此政府在农民工培训上未能担负起应有的主导责任，政府对农民工培训的投资力度亟需扩大，这决定着我国农民工培训的未来发展状况。

其次，用人单位特别是企业急于追求短期可见利润，往往忽视间接投资及收益，农民工培训投入力度非常小。由于不易确定培训的内容，也不利于人力资本投资的回收，用人单位担心“投资零效能”，导致对农民工培训的投入动力不足，常常以农民工缺乏稳定性为由，拒绝对其实施培训。

再次，农民工自身培训投入能力缺少经济基础，培训投资意识不强。目前，我国农民工的月收入水平偏低，支付培训费用的能力也低，尤其是对进城时间较短的新生代农民工来说，这一问题更为严重；同时由于农民工受教育年限相对较短，平均文化水平不高，缺少自我投资意识，使得农民工仅仅关注眼前的工作与收益，而不会主动投入经费和时间去接受培训。

2.3 对新生代农民工教育培训的评价体系紧缺

我国十分重视农民工培训工作，将其作为就业工作重点，摆到突出位置，先后列入国家对省、市、县各级政府重点工作目标考核范围和民生工程项目，但调查发现现阶段对农民工开展的多为常规培训，主要是对离乡农民工、在岗农民工进行一些面点、保安、驾驶等专业技能培训等相关常识。针对新生代农民工这一群体特点的培训内容显得缺少，比如，为有创业意愿的农民工提供创业能力、市场经营知识培训；为心理压力大、法制观念淡薄、自我约束能力较弱的新生代农民工，提供心理疏导、交往礼仪以及人生观、价值观方面的培训等。技能培训缺乏针对性，存在课程与教学、岗位需求脱节现象；培训课程的职业分布局限在一些低层次的范围，具有一定技术含量的培训难以满足需要；适合需要的公益性服务和培训项目不符；缺乏农民工培训系统教材和统一的考试标准，培训内容与农民工需求有差距等，这些培训过程中的种种问题都影响了培训实效。因此迫切需要建立有效的教育培训评价体系，这对于确保农民教育服务质量、提高农民教育有效性是一项重要工作。

2.4 新生代农民工教育培训的运行机制不顺

我国农民培训的资源十分丰富，培训内容覆盖面广。调研显示，目前，教育、农业、劳动、建设、科技等部门都有比较充分的培训资源。农业部门有农（林、牧、渔）业学校、农业技术学校、农业技术培训中心；劳动部门有各类技校、职业介绍所；科技部门有“星火”培训中心；教育部门有职业技术学校、职业高中；还有私人培训机构和中介机构办的培训班等。除此之外，还有各类与“三农”有关的网络资源、通讯资源等。但是这些教育培训资源的主体由于隶属于不同的部门，各自为政，自行其是，导致资金分散使用，难以形成规模效益和集约效益，而在培训内容上既存在交叉和重叠也存在真空和盲点，各自为营，缺乏统筹规划，形成“九龙治水，天下大旱”的局面。

3.构建湖南新生代农民工教育培训机制

3.1 构建立法保障型的法治机制

通过立法措施保证对农民及农民工的素质培训。发达国家在这点上做的较好较早，如日本自二战以来先后颁布了《社会教育法》，《青年學级振兴法》等大力支持农民培训；韩国政府先后于1980年、1990年制定了《农渔民后继者育成基金法》和《农渔民发展特别措施法》；英国于1982年颁布了《农业培训局法》，并于1987年进行了修改和补充；美国1917年《史密斯—休斯教育法》的颁布与实施则使美国的农民学历教育实现了中等化发展。虽然我国对农民培训日益重视，出台了很多的文件，各地也出台了农民教育培训方面的意见、决定或条例，但都没有上升到法律层面，这与农民培训的重要地位和作用极不相称，与农业和农村经济的发展、与建社会主义新农村对农民素质的要求很不适应，农民受教育培训的权利也无法得到保障。因此，借鉴国外经验，结合我国目前的农民工培训需求形势，迫切需要加速农民教育培训专项立法工作的开展，加快农民工职业教育管理体制的构建；制定一系列新的法律，把农民工就业制度、监测评估机制、激励机制和职业资格证书制度、设立培训基金制度以法律的形式加以保障；设立专门机构，监督各部门对法律的有效实施。在制定农民工教育培训政策法规的同时，通过立法以及鼓励相关部门、企业等以多种形式设立专项基金鼓励对农民工的培训，用法制来保障农民接受教育培训的权利。

3.2 构建政府主导型的投资机制

农民工培训最关键的问题就是经费的筹措问题，经费解决了，其他问题也就迎刃而解。农民工培训相关各方应形成一个利益共同体，政府、培训机构、用工企业及农民工个人，各自分担相应的经费投入。政府要将农民工培训作为公共（下转第233页）（上接第231页）产品看待，各级财政要把农民工培训经费纳入财政经常性预算，并且要随经济的发展有一定幅度的增长，逐年加大投入力度，使政府成为农民工培训资金投入的主体。当然，农民工培训还应该按照“谁受益，谁埋单”的原则，并积极运用金融、信贷、税收等手段，鼓励和支持农业大中专院校、农业龙头企业、农民专业合作社和民办培训机构参与农民培训，建立起以政府扶助为主，企业、个人和社会力量共同参与的多元化投入机制，解决农民培训经费不足的问题。比如让企业把花费的培训费用，计算进生产成本，待企业售出产品时再对其减免税收，等等。积极推进农民培训项目经费“基金化”运作，将公共财政对农民培训投入资金、企业组织专项投入资金和社会捐助等，设立农民培训专项基金。该基金由政府成立的基金会负责管理，用于企业对较低技术文化层次工人的培训和政府对处于就业劣势的人的资助。

3.3 构建政企合作型的评价机制

针对农民工培训效果评价，以过程为主的评价方法更符合农民工培训的实际情况。根据目前农民工的知识体系和用人单位的岗位需求，政府有关部门应严格监控农民工培训效果，建立培训前、培训中以及培训后的全过程培训效果评价体系。培训前评价是培训效果形成的基础，培训中评价是培训效果形成的过程，培训后评价是培训效果最终的表现形式，三者密不可分。培训前，政府有关部门应该对培训机构进行严格审查，引入竞争机制，对于培训机构实行优胜劣汰，确保农民工培训的质量。而培训机构在培训前应认真考察参加培训的农民工现状，掌握用人单位对实际岗位的技能要求，据此编制培训计划。培训中评价是在培训实施过程中对培训组织实施情况进行的评估，其能够控制培训实施的有效程度。培训结束后，由政府、企业和农民工对远程教育机构所提供的培训服务做出评价，评价包括：政府从经济、社会和绩效三方面对于培训机构做出评价；企业从学员上岗能力上对培训机构做出评价；参与培训的农民工从培训课程的针对性、实用性出发，对于培训机构做出评价。根据这些评价信息，培训培训机构可以及时、准确地把握企业和员工的培训需求，提供有效的培训服务。

3.4 构建市场竞争型的运行机制

要实现我国有限教育资源的合理优化配置，就必须引入竞争机制，实现市场化运作。运用市场化方式选择和明确培训者、培训对象和培训项目，结合培训质量资格认证评审制度，提高培训质量。

由国家对农民工教育培训进行统筹规划，逐步形成“政府统筹、农业牵头、部门配合、社会参与”的新型教育培训运行机制。同时要进一步整合培训资源，充分利用职业技术学校、劳动力培训中心、乡镇成校、农函大、农广校等各类培训机构，逐步完善以高等职业教育（成人与继续教育）为龙头，以中等职业教育（农业中专学校、农业广播电视学校教育）为骨干，以县乡村农业职业（成人）教育和社会化服务体系为基础的农业职业教育培训体系。另一方面，建立起从中央、省、地市、县、乡五级农民培训体系，形成一种上下贯通的农民培训网络，应着重做好基地成网，要建成由省、市、县区、乡镇组成的农民教育培训基地组成的教育培训网络；还要逐步实现农民教育培训设施的现代化，大力发展网上远程教育，从而实现教育培训的系统化。

新生代农民工是我国历史阶段的特殊产物，新生代农民工教育培训是摆在我国各级政府面前的一项重要和紧迫课题，培养掌握一技之长，素质较高的产业工人是加速新生代农民工向市民转化的重要途径，也是加快城镇化进程的内在要求，更是构建和谐社会的关键举措。制定农民工教育培训政策法规，通过立法以及鼓励相关部门、企业等以多种形式设立专项基金鼓励对农民工的培训，用法制来保障农民接受教育培训的权利；将新生代农民工的教育及培训纳入国家社会财政预算，并及时准确地对新生代农民工教育培训进行评价，从而引入竞争机制，把农民工培训推向新的高度，达到应有的效果。

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本文系湖南省教育厅课题“湖南新生代农民工教育培训问题研究——以湘中地区为例”（课题号：10C0291）阶段性成果之一。

作者简介：

肖子蕾，女，大学本科，娄底职业技术学院讲师。

陈云梅，女，硕士，娄底职业技术学院副教授。