论房地产宏观调控的法律对策

2013-04-29魏宏

中国证券期货 2013年8期

【摘要】近年来，房价节节攀升严重影响人民群众安居乐业，不断累积的房地产业泡沫更是日益威胁实体经济以及金融业的健康发展。因此，国务院及各部委采取法律、行政、经济等综合手段整顿房地产市场，平抑节节攀升的房价以确保房地产业、国民经济健康有序发展。本文从房地产宏观调控现状出发，分析目前宏观调控中存在的问题及原因，进而提出规范宏观调控权，适时在全国范围内开征房产税，运用法律手段综合治理房地产市场的对策建议。

【关键词】房地产；宏观调控；法律对策

房地产业的健康发展对推动一国经济社会发展有着深刻的影响。在当前国际经济环境不容乐观，适逢我国经济处于结构转型的背景下，房地产业的重要性越加突显。一方面，已经累积的房地产泡沫一旦破灭，其将会对中国经济产生巨大的影响；另一方面，若任由商品房价格节节攀升，对社会的稳定又将带来不小的隐患。在这样一个十字关口，政府提倡重视民生，提高人民生活水平，保障人民活得更有尊严。从2009年下半年开始，中央政府实行紧缩性的房地产政策，抑制一直狂飙的房价，实在用心良苦。纵览1997年至今的房地产业宏观调控措施，我们发现，政府在调整过程中的依法执政水平，严格依法办事能力还有待提高。笔者以房地产宏观调控出现的问题出发，从经济学视角分析平抑房价的供求结构，认为政府需抑制商品房投机性需求，增加商品房供给，健全社会中低收入者住房保障体系。从法律对策角度认为立法机关应规范宏观调控权以完善货币政策、财政政策从而减少投资热流；应适时在全国范围内征收房产税以抑制商品房投资性需求；应综合运用法制手段促进房地产业健康有序发展。

一、房地产宏观调控的界定

本文所讲的房地产宏观调控借鉴了经济学上的内涵，指对房地产市场和房地产业的宏观调控。房地产宏观调控目标主要有三：保持房价的持续稳定，保持房地产业的健康发展，促进房地产业对经济发展的贡献。笔者认为针对房地产市场中不同的需求应采取不同的引导方式，对于当前我国的房地产投资性需求应该准确引导，谋求新的经济增长点以分散投资流，促进经济结构转型，并在适当时机开征房产税，确保国有土地合理利用，防止投资者利用商品房谋取暴利。针对消费性住房需求，政府应雪中送炭，在制定房地产宏观调控目标时，以当地的最低生活保障线为参考依据，满足合理社会保障性住房需求，鼓励具备条件的居民购买商品房。总之，房地产宏观调控的终极目标是在充分利用土地资源的前提下，针对不同的住房需求形成不同的房地产市场，充分发挥市场经济的调节作用，实现房地产市场资源的合理配置。①

二、房地产宏观调控存在的问题

从实用主义的角度看，在近十五年的时间里，政府随着国际国内经济大形势调整房地产业，充分利用房地产业的协同效应，促进国民经济的健康有序发展无疑是明智之举。在复杂动荡的大经济环境下，仍然保持GDP以近10%的增长率持续数十年增长无疑说明这样的政府是强大的、负责任的。但作为理性的法律人，不仅要看其成就还应理智的分析其问题。基于此我们才有了客观评价的立场以及前进的方向。综合分析当前房地产业发展态势，国家宏观调控现状，总结出以下几个问题。

1.调控变“空调”

以2003年至2005年的调控情况为例，2003年政府严格实行紧缩性政策，逐步抑制房地产投机行为，对信贷等环节提高了门坎，到2005年出台“国八条”、“七部委”文件更是将房价的控制提到了政治的高度，建立政府负责制，一些地方政府也采取了相应的房價控制措施。但从效果来看，由于政策没有指标，无法量化，使得实际可执行力较低。GDP为导向的政绩考核体系更是减少了地方政府控制房地产价格、抑制房地产行业的偏好。②最后调控结果与调控目标背道而驰，不仅全国房价总体继续持续上涨，北京等地的房价在2006年一季度甚至大幅度飙升。对此，国务院各部委出台文件在信贷、土地、金融、限制外资流入方面做了更详细的规定，到2008年初房地产业终于出现了观望态势，房地产成交量开始收缩。到2008年下半年，为了国内整个经济大局，国务院将房地产再次被定为“国民经济的重要支柱产业”，从想方设法抑制价格狂飙、降温投资投机热度到运用信贷、税收政策千方百计地去刺激需求。③最终，从2003年到2007年从紧的调控政策效应又被清零了。在缺乏长期规划以及对外部经济的合理预见下，房地产宏观调控变成了“空调”。

2.房地产泡沫逐步累积

在经济学领域，学者们认为房地产泡沫本质上是一种价格运动现象，指由于房屋所依附的土地资源稀缺性、房地产产品特有属性等导致人们对其未来价格产生同构型预期进而产生投资行为，使得房地产价格相对于其基本价值的非平稳性偏离；主要表现为房地产商品价格脱离基础价值持续上涨，并同时伴随着产品依附土地的价格持续上涨、房地产投资持续高涨以及房屋空置率居高不下等现象。④学者们认为，房地产泡沫以人们的投机预期从无到有的增强。若以泡沫扩散由弱到强的趋向为依据，房地产领域的泡沫可分为五个阶段，房价波动、需求领域房价泡沫、房地产泡沫、泡沫房地产、泡沫的破灭。④就我国的房地产市场，可从以下几个维度测量其是否存在泡沫以及泡沫的深度。

首先，房价与收入之比。房价收入比是一套居民住房的平均价格与居民家庭年收入的比值。经济学家们认为，当房价收入比很高又没有房价萎缩现象时，此时的房地产市场投机需求较高，产生房地产泡沫的可能性就很大。据统计，全球的房价收入平均比在6.4左右，因此，一般保持在6.0以内就不会出现房地产泡沫，而从1989年到2005年，我国房价收入比一直高于6，这一点说明我国存在房地产泡沫。

其次，房价与CPI的同步率。住宅作为人们生活的必需品，又是价格最高的消费品，其价格变化应该基本与CPI的变化同步。当房地产价格急速上升，并且大大超过了CPI的涨幅，就说明房地产价格偏离了其基础价值，出现了泡沫。而我国的房价涨幅一直处于CPI之上，这足以再次说明我国的房地产泡沫存在这一事实。

再次，房价与租金的同步率。在2004、2005年，我国房地产市场出现一种特殊的现象：房价快速上涨，但房屋租金价格变化不大，这说明真正的住房需求并不大，房地产市场里泡沫比较明显。

综合以上几点，结合经济学家的相关统计分析表明，我国较多城市正处于房地产泡沫阶段，为此，各级政府必须引起高度重视，既不能危言耸听，更不能忽视泡沫的存在。在房地产宏观调控中应该较好的把握当前的房地产发展局势，合理运用各种调控手段防止调控变“空调”。

3.政府宏观调控措施遭受合法性质疑问题

部分专家认为，房地产宏观调控的某些障碍来自少数地方政府违法与政策违法。一方面在“土地财政”的驱使下，土地税收占地方预算内收入的40%，土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。另一方面，“土地财政”又使地方政府成了中央政府的调控对象，形成了在宏观调控中中央政府与地方政府博弈的滥像，地方政府一方面要贯彻中央的政策，另一方面还需要显示自己的政绩，不断发展经济，这一过程势必会削弱中央政府调控的力度和准确度。其次，调控政策或措施本身遭遇合法性质疑。新一轮宏观调控政策在性质上均属于规范性文件，据部分学者统计，其内容有违反《行政处罚法》、《行政许可法》、等法律强制性规范之嫌，且调控政策内容含混不清缺乏应有的确定性和严谨性，在法律责任上难以界定。⑤

三、运用法律手段保障房地产业健康发展

笔者认为，运用法律手段优化宏观调控势在必行。房地产业涉及到经济发展的方方面面，只有在战略层面运用法律手段才能全面、系统的调整各方主体，保障国家宏观调控目的的实现。强调房地产宏观调控的法制化，并非排斥市场经济配置资源的作用，更不是虚化政府的行政调控手段。以法律手段进行调整能给予社会各界以合理的预期，使房地产宏观调控具有稳定性、强制性和可操作性。

（一）合理运用房地产宏观调控权

第一，明确宏观调控权主体。宏观调控权唯有中央政府拥有的观点得到了众多学者的认同。⑥就其原因主要有以下几点：第一，地方政府缺乏相应的信息条件，偏居一隅的地方政府不可能也没有动机去掌握全盘的信息，更无法做出决策。第二，地方政府有着自身的政绩任务，这决定了地方政府在调控过程中总会掺杂一些利益目标，甚至出现为了地方利益而做出与中央决策背道而驰的决策。⑦从经济学角度看，宏观调控是公共物品，而公共物品是分级的，不同层级提供的公共物品其效率是不同的。這其中核心的一点便是所掌握信息的全局性与及时性。中央政府能掌握全局的信息，有着客观的目标，其效率更高。另外宏观调控是国家站在全局的高度对宏观的经济运行所实施的调节和控制。因此宏观调控的主体是国家，应当是最高的政权机构，而不是基层的政权机构，否则就不能称作“宏观调控”。⑧当然，由于房地产业具有区域性等特点，各地应及时汇报情况以供中央及时参考决策。

第二，规范宏观调控权的运用程序。宏观调控权是国家公权力主导下进行的，为了防止宏观调控恣意妄为，一般要求宏观调控法律的制定程序包括决策制定、颁布的流程，建立救济制度和监督制度。只有通过这一系列的制度保障才能对公民的合法性权利进行充分的保护，从而保障宏观调控的正当性和合理性，这也才符合法治社会的要求。

第三，厘清宏观调控权的内涵。市场经济要求政府尊重市场，充分利用市场机制的灵活性特点发挥其高效率的作用。无论在理论上，还是在改革的方向上，市场调控都应当成为主流，行政手段只能起辅助作用。⑨因而，在调控过程中，应该充分尊重市场机制，不要轻易干预企业的自主经营或管理活动，宏观调控更应该具有间接性、抽象性和导向性，把握好调控的“度”。

（二）适时开征房产税

针对目前房地产市场投机性需求旺盛这一现状，必须研究风险投资收益规律，在控制风险的前提下，引导投资者选择正确的投资渠道。政府只有采取一系列宏观调控措施改变投资者的收益预期并稳定房地产投资风险，才能真正有效遏制房地产市场的投资过热需求。从经济的角度讲，征收房产税降低投资者收益率，提高财政收入以加强保障性住房建设，确实是不错的改革路径。

（三）综合运用法制手段

1.完善立法

目前，我国在房地产业调整方面已经出台了一系列的法律法规，但缺乏基本的法律规范，现有的土地管理法、城市房地产管理法以及物权法都没有以住房公共产品供给为目标制定具体的规范。首先，中央政府应坚持“依法治国”的理念，树立法律思维，克服“重政策、轻法律”的思维，尽快健全房地产业法律法规体系，为加强房地产业宏观调控提供法律依据。其次，借鉴国外的经验。在日本的房地产领域，日本政府对地价的调控通过行政法等间接手段进行，其法律体系层级鲜明、结构严密，几乎每一个有独立存在价值的问题都有相应的法律专门进行调整。⑩

2.加强执法

虽然我国房地产业住房保障、宏观调控方面的法律体系不够完善，但从土地开发到建设施工到房地产建设，再到税收，均有相关的法律规范。问题并不是出在没有法律，在很大程度上最大的问题在于没有遵守法律。如有媒体报导开发商闲置土地等滥象，“新国十条”也提到了对闲置土地的处罚，但执行上屡屡出现问题。当前，法律、政策稳定性不强，执法层面也不到位，那么对于市场来说调控措施很可能就成为“空调”。通过法律明晰责权，贯彻责任制将会起到良好的作用。

3.处罚违法

由于房地产市场的垄断性以及政府公权力的介入，此行业极易发生寻租行为。据统计，有较多的官员因为违法批地、违法提供信贷支持、包庇开发商犯罪等工程建设领域内犯罪而落马。因此，坚决打击这个领域的腐败现象对加强党员廉政自律，加强执政党建设都有着重要的意义。我们应综合运用法律手段坚决打击房地产运营、执法中出现的违法事件，确保房地产业健康发展。

从近代开始，法律成为社会控制的主要手段，具有强力的全部力量，那么也具有依赖强力的一切弱点。强力以法律之手调控社会，对此强力需要有广阔的方向以保持宏观的平衡。虽然宗教能给予法律以精神，方向和法律获得尊敬所需要的神圣性，但在法律与宗教分离的地方，法律很容易退化为僵死的法条，宗教则易于变成狂信。一个民族的信仰与素养是法律成熟的基石，在市场自由配置资源与政府依法调控之间需要一架宏大的桥梁弥合其下的鸿沟。

注释：

①乔新生.房地产宏观调控的几个关键問题[J].财经政法资讯.2011（5）.

②偏好是微观经济学里的基础概念，指指消费者按照自己的意愿对可供选择的商品组合进行的排列.

③中国产业竞争情报网.1997年以来我国房地产宏观调控政策体系回顾分析[OL].2011-11-28.

④丁烈云，陈锋编著.房地产泡沫的监测预警与市场调控[M].中国建筑工业出版社，2010：51-53.

⑤张忠野.房地产宏观调控制的法学思考[J].华东政法学院学报，2007（2）.

⑥符启林，罗晋京.对房地产宏观调控的法律思考[J].河南政法管理干部学院学报，2007（5）；吕忠梅，陈虹著.经济法原论[M].法律出版社，2007：429.

⑦2012年.安徽省芜湖市等地“楼市新政”被中央政府叫停.

⑧张守文.宏观调控权的法律解析[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2001（3）.

⑨吕忠梅，陈虹著.经济法原论[M].法律出版社，2007：436.

⑩张营.日本房地产宏观调控的经济法评析[J].经营管理者，2011（12）.

?[美]罗斯科.庞德著.沈宗灵译.通过法律的社会控制[M].商务印书馆（第一版），P12.