地方融资平台财务风险的形成机制及其本质分析

沈素莹 王明虎

随着我国经济对投资的依存度增加，政府投资成为经济发展的重要推动力，特别是2008年“四万亿计划”实施后，政府通过地方融资平台大量融资，形成我国各地方融资平台的巨额负债。中国政府网2013年6月10日消息，审计署当日发布的36个地方政府本级政府性债务审计结果显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额达到38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。一些省会城市本级的债务风险凸显，有17省会城市出现土地出让收入资不抵债的情况。从新增债务形成年度看，2010年及以前年度举借20748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11419.62亿元，占29.68%。从债务举借主体看，2012年底债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、25.37%，仍是主要的举借主体。从债务资金来源看，2012年底债务余额中，银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%，仍是债务资金的主要来源。

地方政府融资平台过度负债融资，可能会引发很多风险，具体来说，主要包括以下方面：

一、到期债务违约风险

由于地方政府融资平台所筹集资金大部分是债务融资，在一定的时期后需要还本付息。如图1所示，地方政府融资平台还本付息的资金来源有两方面，一是资金投资项目投入运营后所产生的收益，如高速公路项目所产生的过路费、拆迁项目所产生的土地出让收入等；二是同级财政部门担保的财政收入。

由于地方政府融资平台资金投放项目多为投资期长的基础设施项目，如果在投资期内不能快速收回投资，而同时受宏观政策影响地方政府的财政收入下降，就无法偿还到期债务，形成违约风险。随着我国2011年开始的房地产调控政策效应持续，各级地方政府的“土地财政”难以维持，终于导致了2011年4月的“云南公路平台违约”①和“申虹贷款短期展长期”②，提示地方政府融资平台违约风险的现实可能。

二、融资平台发展对政府债务危机的影响

继2013年4月9日惠誉将中国长期本币信用评级从AA-调降至A+之后，2013年4月16日穆迪确认对中国政府债券的评级为Aa3，同时将评级展望从正面调整为稳定。惠誉和穆迪下调评级主要基于政府债务及信贷快速增长问题。2013年5月20日，国家审计署副审计长董大胜估计，目前各级政府总债务规模在15万亿至18万亿，而财政部原部长项怀诚此前估计的数字是超过20万亿元。比总债务规模更让地方政府焦虑的，是2013年到期必须偿还的债务。据经济观察报不完全统计，截至2010年底10.7万亿元全国地方政府相关债务中，约有11.37%需要在2013年偿还，合计1.2万亿；加上2010年共计1384亿的中央代发地方债，3年到期需要还本付息，合计1500亿；同时地方政府通过信托机构融资的6500多亿元政信合作，由于多是2年期限，很大一部分去年发行的项目也将迎来一波产品兑付洪峰。考虑到政信合作品可能部分用于偿还旧债务，再加上最近三年平台债务扩张数据未明，两者相抵粗略估算，这是接近2万亿的还债压力！几乎占到地方政府2013年财政预算收入的两成，土地出让预算收入的一半。而从今年财政收入看，1-3月累计，全国公共财政收入32034亿元，增长6.9%，比去年同期回落7.8个百分点。如果一些经济落后的县级融资平台发生违约，上级财政部门就要承担债务，如果地方债务危机集体爆发，就能够引发中央政府债务危机。

三、地方融资平台发展对财政金融体系的影响

地方融资平台的融资渠道主要靠银行借款和债券融资，因此地方融资平台的发展对银行信贷和债券市场都会产生影响。从银行信贷看，由于地方融资平台所借款项大部分用于期限长、投资巨大的基础设施项目，不仅风险高，而且占用时间长，在市场经济不平衡的条件下，很容易造成銀行不良资产。从审计署2010年的地方债务审计结果看，2010年地方政府性债务余额中，银行贷款占79.1%。根据银监会调查，目前地方融资平台贷款中有23%存在严重偿还风险。以央行认定的14万亿元计算，有3.2万亿元债务可能变成不良贷款。如果以审计署认定的10万亿元计算，风险敞口也将达到2.3万亿元以上。③为应付这些坏账风险，银行系统会收缩贷款，形成对宏观经济的冲击；另一方面，地方融资平台在遇到违约风险时，常迫使银行延长贷款期限，或增加贷款保证项目进行，从而降低银行系统的流动性。从债券市场看，由于地方债务的违约风险持续存在，投资者对债券市场的信任度降低，影响市场的资源配置能力发展和流动性，从而大大限制了我国直接融资市场的发展。为此，财政部被迫以中央财政垫付方式代为违约地方债券办理还本付息。④根据上述理论和数据分析可看出，地方政府融资平台风险的核心是财务风险，即地方政府是否能够偿还到期债务，不论是融资平台负债引发政府债务危机，还是其对财政金融体系的影响，其基础都是地方政府是否能偿还到期债务。如果融资平台没有财务风险，则上述风险都不会出现，因此，新形势下地方融资平台的融资风险，主要是地方融资平台的财务风险。

注释：

①2011年4月间，云南省公路开发投资有限公司向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”。该公司在建行、国开行、工行等十几家银行贷款余额近千亿元。

②2011年6月，上海申虹投资发展有限公司将欠银行的短期贷款申请展期，被认为是不能偿还到期债务的一个重要信号。

③资料引自2013-02-23 00：57：56中国经营报（北京）.

④财政部官网6月3日公布通知，对财政部代理发行2013年地方政府债券发行、兑付办法作出详细规定。这表明，中央财政继续为地方政府的这一融资行为“兜底”。

项目基金：本文是安徽省领导圈定课题“政府投融资能力与融资平台建设研究（编号：SLDQDKT201301）”阶段性成果。