征地留地制度改革与包容性城镇化

仝志辉

我们可以设想留地制度的新方案，即由被征地农民集体开发保障性住房，为在城市长期稳定就业的流动人口提供基本居住条件，这中间产生的各项税收和连带的土地增值收益用于被征地区域的教育医疗基础设施建设，进一步均衡城市不同区域的地价，使得城郊地区成为将来农民工在城市安居、子女教育甚至就业的第一站，从而促进农民工逐步融入城市。

城镇化是下一个十年中国发展的关键动力和重要内容。城镇化的关键在于妥善解决失地农民和农民工的市民化问题。说这两点是关键，是因为城镇化的目标是全体人民均享成果的城镇化，也即包容性的城镇化，城镇化本身的成果不仅要服务于城市居住者，也要能够带动农村区域的发展或者说和农村的发展相互促进。

包容性城镇化要求我们，在城市空间和产业规划、土地发展权利配置、土地增值收益分配等各项制度中，改变过去重原有城市人口、偏重城市辖区、偏重GDP增长的片面城镇化，实行一系列使不同主体共享城镇化成果的政策。现有的包容性城镇化方面的研究，还局限在阐述理念、总结以往失误、提倡新理念的阶段，对于如何选好实施包容性城镇化的突破口和具体政策设计这样的应用型研究基本上没有展开。这与我们目前城镇化政策多部门分别参与，规划、征地、土地开发、就业、社保、外来农民工管理等政策缺乏协同性等体制问题结合在一起，就使得包容性城镇化仍然处在破题阶段，没有进入实际的政策设计。

一、同时解决农民工市民化和失地农民安置问题的现实契机

失地农民和农民工是在以往的城镇化中问题解决得不够好的两类群体。要实现包容性城镇化，首先要考虑能否改变之前城镇化中这两类群体不能公平分享城镇化成果的问题，同时更要考虑使改变这两类群体状况的努力和整个城镇化发展布局以及和整个城乡发展布局相互协调、形成合力。

农民工市民化的最大障碍在于两点，一是农民工不能享受以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府保障性住房安排，二是农民工子女在城市公立学校不能享有平等就学权。但是，在短期内使农民工和城市市民一样享受平等住房和平等教育，没有哪个城市能够做到。因为目前城市在解决现有城市户籍人口市民的平等住房和平等教育方面还有很长的路要走。如果不切实际地提出要把所有进城农民工纳入进来，那只是好大喜功、不切实际的空谈，也是不顾后果、无法操作的妄论。当前讨论中所谓取消户籍制度的说法，就隐含着这种空想成分。

失地农民最突出的问题是长远生计保障的问题，可以分解为非农就业和社会保障问题，当然，和城市内部仍然存在教育、医疗的不公平一样，失地农民也有更快缩小和城市的教育、医疗差距问题。当前讨论生计保障的问题，在征地补偿制度背景下，变成了失地转化为农民财产性收入的问题、土地由农民资本化的问题，使得土地增值收益向失地农民倾斜过多，不仅会影响城镇化的成本，也有违使城镇化不致产生新的农村内部收入差距问题。

本文提出一种现实可能性，就是使目前征地补偿制度中的留地制度成为同时解决农民工市民化和失地农民安置的现实突破口。

二、包容性城镇化可以从将留地用于建造非户籍就业人口公租房开始

留地制度是实践中越来越多采用的失地农民补偿安置方式。留地制度指的是，地方政府在征收农地扩展城镇化时，将征收土地的一定比例部分以划拨、定向出让国有建设用地或农地转为农村建设用地方式，返回给农村集体开发利用，作为对失地农民生产、生活的补偿安置。与以往货币安置方式不同，留地安置不仅强调了对农民的等量损失补偿，而且注重失地农民长期社会保障和土地发展权，具有提升城镇化包容性的制度潜力。从上个世纪80年代末至今，留地安置从东部沿海扩展到中西部地区，由少数城市扩展到全国多数城市。

留地制度相当程度上提高了城镇化对失地农民的包容性，正面效应主要表现在征地冲突减少、失地农民长远生计保障加强等；但是也仍然存在工商业开发的市场风险、公共服务设施落后、集体经济实力不足交不起土地出让金、规划协调难度大、各种交易成本过高等问题。同时，留地制度在有些地方还造成了城郊的暴富阶层，增加了市民间的收入差距。更为主要的，留地制度关注的城镇化新增受益人群只为被征地农民，还没有系统考虑让城市外来农民工从新辟城镇化区域的发展中获益。这就使留地政策提升城镇化包容性的潜力没有发挥，反而成为扩大贫富差距、构筑农民工进城的新门槛，削减甚至完全消除了城镇化的包容性效应。

当前城镇化留地政策的利弊已经充分暴露，对这方面改革的实际需求强烈，适合作为改革城镇化政策的突破口。我们可以设想留地制度的新方案，即由被征地农民集体开发保障性住房，为在城市长期稳定就业的流动人口提供基本居住条件，这中间产生的各项税收和连带的土地增值收益用于被征地区域的教育医疗基础设施建设，进一步均衡城市不同区域的地价，使得城郊地区成为将来农民工在城市安居、子女教育甚至就业的第一站，从而促进农民工逐步融入城市。

三、将留地用作建造非户籍就业人口公租房的城镇化包容性效应

本研究拟提出的新方案在某些具体实践中已经初露端倪。主要包括三种现象：第一，在部分城市郊区城市化过程中出现的小产权房现象，这些小产权房为城市中低收入阶层和农民工购买；第二是城郊农民为农民工提供出租屋的成规模的出租屋经济；第三，留地使用中开发农民工保障房的实践。在地方探索中，留地用于农民工保障房已经初见端倪。2010年开始的北京海淀区唐家岭村改造中，将留地用于为所属的海淀区高新技术人才和城市低收入人群房开发保障性住房，这里的高新技术人才实际上很多是非户籍的流动就业人口；浙江省金华市东阳市利用留地建设农民工公寓；北京石景山区已经在廉租房配租中安排进城农民工名额。这些并不系统的努力预示着在城市郊区为农民工建设住宅是一个可行的政策选项，可以加以认真设计。可以考虑和现有的城镇化政策衔接以及如何有切实有力的政策组合来加以推进。

将留地建设流动人口保障住房使得现有住房保障体系和义务教育体系开始逐步覆盖非户籍人口，实际上取消了户籍歧视。这个目标在精心的政策组合中有推动包容性城镇化的效应。

效应之一：留地开发出的保障房管理可以交由被征地村庄的集体经济组织，成为集体经济组织的集体资产，并可解决部分失地农民就业，这可降低征地成本，减轻政府解决失地农民就业和社会保障的压力。

效应之二：保障性住房开发和运营管理完全可以实现合理利润，利润在征税后归村集体所有，村集体对所在区域公共服务设施负有一定投资义务；所得税收进入政府公共财政，专项用于改善被征地区域的教育和医疗基础设施，使得流动人口居住在城郊保障房的综合福利提高。加上城市快速公共交通的合理布局，这一目标应该可以实现。这也会促进城镇化新区的基础设施布局均等化。

效应之三：通过一个逐步容纳、有序退出的管理制度，如设定租住的城市就业年限标准、租住时间最长5年等，在中等城市和大型城市在一定时期内可以逐步覆盖所有流动人口。加上其他住房保障体系的建设，使得城郊征地留地上建造的保障房逐步专供流动人口，在标准上逐步和城市户籍人口并轨。

作者系中国人民大学农业与农村发展学院副教授

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社科院描绘城镇化路线图

中国社会科学院日前发布2013年城市蓝皮书称，考虑到城镇化战略转型，到2020年中国城镇化率料达60%左右。预计到2030年城镇化率将达到68%左右，在2030年前，中国还有3.9亿农民需要市民化，农民工市民化的人均公共成本约13.1万元，粗略计算，市民化所需公共成本约51万亿元。从政府财政支出的角度看，到2025年前基本解决农业转移人口的市民化问题是可能的，也是可行的。

蓝皮书称，未来中国需要市民化的农业转移人口，既包括现有常住在城镇但还没有完全实现市民化的农业转移人口，也包括未来随着城镇化推进新增加的农业转移人口。前者为存量部分，后者为增量部分。

从存量来看，截至2012年，全国需要市民化的农业转移人口存量大约为1.9亿人。从增量来看，2020年前全国城镇新增农业转移人口将达到近1.1亿，2030年前将达到2亿以上。把存量和增量加在一起，2020年前全国大约有3亿，2030年前大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化。

蓝皮书测算，目前中国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元，其中东、中、西部地区分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。从政府的财政支出角度看，报告提出到2025年前基本解决农业转移人口的市民化问题是可能的、也是可行的。按每年2500万人（包括1400多万存量和1100多万增量）、每人按人均一次性公共投入2.6万元计算，每年政府财政需要负担大约6500亿元，占2012年全国公共财政收入的5.5%，应在政府财政可承受的范围之内。

“2012年，全国按户籍人口计算的城镇化率仅有35.29%，若按城镇中农业转移人口市民化程度平均为40%推算，中国真实的完全城镇化率只有42.2%，比国家统计局公布的常住人口城镇化率低10.4个百分点。这表明，按照市民化的标准，目前中国城镇化率大约高估了10个百分点。”蓝皮书称。