论城管执法的困境及解决思路

摘要：随着经济的迅猛发展，城市化进程日益加快，旧有的城市管理体制已无法满足日益增加的人口需要，一套完善的现代城市管理体制迫在眉睫。同时，相对集中行政处罚权的设立，进一步催生了城管制度。该制度历经十余年的发展，已取得了一定的成绩，但暴力执法的队伍中总会出现城管的身影，由此我们不得不进行反思。文章对城管的产生做了阐释，提出了城管执法时存在的问题以及相应的解决的方案，引发了我们对城管执法法治化的思考。

关键词：城管制度；暴力执法；执法法治化

一、城管的产生及发展历程

相对集中行政处罚权制度的确立，催生了城管制度。同时该制度的完善与实施代表着城管部门的发展历程。

（一） 建立阶段

1996年《行政处罚法》颁布，1997年3月国务院法制办给北京市人民政府办公厅发送了《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》，同意北京市政府办公厅提出的《关于开展城市管理综合执法试点工作的函》中提出的试点方案。至此相对集中行政处罚权正式建立。[1]

（二） 完善阶段

自北京宣武区开展城市管理综合执法执法试点工作后，全国各地纷纷要求开展此项活动。国务院自此先后批准了多个省市，自治区，直辖市开展了相对集中行政执法处罚权的试点工作。2002年8月，国务院颁布了《关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》，至此行政执法工作全面展开。[2]

二、城管执法中存在的问题

从1996年北京宣武区取得城市管理综合执法试点工作的权限以来，经过十几年的发展，城管在维护城市面貌，解决城市纠纷中发挥了重大的作用，但是也伴随着一连串的问题。

（一）城管执法方式粗暴，潜在危害极大

无论是从网络上还是从媒体上，我们都可发现，城管制度的设立初衷是为了更好服务于城市公众，提升城市综合水平。但生活中我们看到的却是城管的野蛮执法，各地多次发生城管围殴小商贩，而群众反抗，最终两败俱伤的事情。

（二） 城管执法法律依据的缺乏

城管制度是依《行政处罚法》中的相对集中行政处罚权而建立的，其设立是为了解决日益加快的城市进程管理中遇到的问题。我国目前城管执法的依据多以地方政府规章，其他行政规范性文件为主，并没有统一的全国性的法律规范。

（三） 行政执法重实体轻程序

程序公正在实现公平正义的过程中发挥着重要作用。通过告知，证据，听证，说明，陈述来规范执法，是城管行使权利的一条正确的途径。但我国司法惯常“重实体，轻程序”，自然行政执法也不例外。程序意识淡薄，程序立法短缺，违法执法的现象司空见惯。具体表现为执法人员的隐蔽执法，即不表明身份，不告知被处罚人受处罚的事由与依据，亦不给其辩解的机会等。[3]

三、城管执法困境的解决思路

（一） 提升城管人員的素质水平

城管执法粗暴有着深刻的社会原因，首先我国很多城市对于城管人员招录的限制条件很少，并没有对其法律素养提出相应的要求。

（二） 培育公民社会意识，落实公众广泛参与制度

此外我们也必须注意到，光靠城管人员素质的提高远不够，行政法的一个重要的原则就是公众参与原则，要广大的人民群众积极参与到这场活动中来才能彻底的解决城管执法问题的困境。

（三）健全城管执法保障依据

当前城管执法呈现出“依据不足，分散立法”的现状，要求我们须加强城管立法，提高执法依据位阶。部分学者认为，解决当前城管执法法分散的现状，统一全国城管立法是现实所需。另一部分以马怀德为代表的学者则认为，目前统一城管立法的时机尚未成熟，但我们可先制定地方性法规，待条件趋于成熟后，再及早出台全国性的城管法。笔者比较赞同马教授的观点，立法采取逐步推进的方式会更符合当前我国的法治发展道路。

（四）城管执法程序法制化

我们在采用马教授的司法建议后，同时再对一些程序性的事项作出必要的规定，例如：城管执法机关作出涉及行政相对人合法权利的行政行为之前，先告知其拟作出的行政行为的原因，事由，根据，并给与其陈述，申辩的机会，对于其合理的意见予以采纳；重大的事项需采取听证的方式；作出行政行为后告知相对人有申请行政复议与提起行政诉讼的权利，并告知救济的途径和期限等。

四、总结

各地的城管综合执法经过十几年的发展，至今已经形成了一定的体系，实践也证明这是城市管理活动中不可或缺的一面。但城管执法困境的走出需要我们继续对现有的体制进行改革，并认识到城管执法工作的发展是有一定阶段性的，我们须将其与长久性结合起来看待。只有做到城管人员，行政相对人素质的提高，做到执法活动有依据性，执法程序法制性才能解决好城管执法困境的问题。

参考文献：

[1][2]韦红霞.《城管执法存在问题及对策探析》[J].湖北函授大学学报，2010.

[3]莫于川.《城管执法工作法治化的基本途径》[J].北京联合大学学报（人文社会科学版），2006.

（作者简介：姜亚云，四川大学法学院，硕士，研究方向：诉讼法学。）