房地产二十年调控效果评价

杨红旭

今年2月以来，国五条的出台引起社会热议和质疑。甚至有人批评十年九调，屡屡“空调”，房价越调越涨。从经济学原理上讲，市场存在失灵现象，失灵时政府就得出手，用“有形之手”调校“无形之手”，房地产市场亦如此。而且，调控很复杂，很难掌握火候，而且各种手段的利用需要协调。在当前形势下，客观分析和评价房地产调控，颇有意义。

20年间五轮调控

自1980年代后期，中国开始推进房地产制度改革以来，共经历了五轮房地产市场调控，其中三轮属紧缩型，两轮属扩张型。

1.1993年：第一轮紧缩型调控。1992-1993年，经济运行出现诸多矛盾和问题，比如货币超发、金融混乱、经济偏热、通货膨胀、房地产投资过热（尤其是海南、北海等地）。为此，1993年6月，党中央和国务院出台《关于当前经济情况和加强宏观调控意见》，提出整顿金融秩序、加强宏观调控的16条政策措施，其中第12条提出：对房地产开发经营机构进行一次全面检查，对注册资金虚假、没有开发能力以及偷税漏税的经营单位，要予以查处。抓紧制定房地产增值税和有关税收政策，坚决制止炒房地产获取暴利的行为。所有房地产开发公司都要承担20%以上的微利居民住宅建设任务。购地后一年内投入的开发资金不足购地费25%的，要收回土地。金融机构和土地管理部门一律不得开办开发经营房地产的公司，已开办的要限期脱钩。房地产开发投资必须纳入固定资产投资计划，由人民银行和国家计委重新核定今年的房地产信贷规模，并下达到各专业银行。

在强有力的政府干预下，应该说第一轮宏观调控成效显著。随着各项措施的落实，全国房地产开发的增长速度明显放缓，通货膨胀得到遏制，经济由热转冷，房地产市场也沉寂下来，商品房价格迅速回落。全国房价涨幅由1993年的近30%，大幅回落至1994年的9%，其后直至1997年维持在10%多点。至于海南和北海等地的楼市，则惨不忍睹。

2.1998年：第二轮“改革+扩张”型调控。1997年东南亚金融危机爆发之后，中国出现了严重的失业问题和内需不足，经济增幅大降，1998-1999年“保八”失败。同时，1993年房地产调控，也使房地产市场持续降温，1998年开始趋于恶化，房价涨幅持续回落，1999年全国房价出现改革开放后第一次年度下跌，虽然跌幅只有0.5%。东部部分大城市出现了商品住房大量空置现象。

在此情况下，为了刺激经济增长，中央想到了房地产业，于是在住房改革慢吞吞走了十多年后，坚定的把住宅产业列为拉动经济增长的重要产业，并配套实施了货币化分房政策。1998年7月，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（即著名的“23号文”）。

文件提出：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。停止住房实物分配后，房价收入比（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在4倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。

建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。发展住房金融，扩大个人住房贷款的发放范围，所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款。取消对个人住房贷款的规模限制，适当放宽个人住房贷款的贷款期限。

通过国家层面的住房制度改革和促进型调控，以及上海等地方政府在购房退税、购房落户方面的大力刺激消费措施，从而使全国房地产市场很快走出了低谷，房地产业尤其是住宅产业得到迅速发展，开发投资建设、市场供应，以及市场需求趋于旺盛，空置房减少，居民住房条件得到改善，房地产对国民经济的贡献显著提高，并逐渐成为国民经济的支柱产业。

3.2003年-2007年：第三轮紧缩型调控。第二轮调控后，在楼市快速发展过程中，难以避免的产生了诸多矛盾，如局部投资过热、房价增长过快等。于是，自2003年起，中央开始对房地产行业进行第三轮宏观调控。

2003年试探性调控。2003年6月，出台《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（“121号文”）收紧信贷：房企申请开发贷，其自有资金应不低于30%；首套房贷首付比例仍是二成，对二套房贷适当提高首付款比例。老实说，那个时候全国楼市不算热，只有上海等少数地区较热。所以，调控在社会上引发了一定程度的争议，后来中央出台了“国18号文”，既不打压，也不鼓励，却首次提出房地产业已成为国民经济的支柱产业。“121号文”执行效果不明显。反映出在调控初始阶段，由于对市场走势是否真的偏热吃不准，政策有点纠结。需要提及的是，2003年开始禁止别墅用地出让。

2004年调控开始动真格。随着宏观经济调控的全面展开，政府在楼市调控上吃了定心丸，大力紧缩地根和银根。规定8月31日后不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权，必须以“招拍挂”方式出让（即著名的“8.31大限”）；国务院在全国范围内冻结农用地转非农建设用地半年。房地产开发项目资本金比例由20%及以上提高到35%及以上。

2005年调控升级，全面打压，直指房价。2004年开始，全国房价大涨，尤其是以上海为代表的长三角。上海房价在2004年底到2005年初的几个月内，大涨约三成。于是，国务院在2005年3月和5月出台了“新老国八条”——《关于做好稳定住房价格工作的意见》提出：加大对闲置土地的清理力度，对超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，征收土地闲置费；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。对个人购买住房不足2年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；对个人购买非普通住房超过2年转手交易的，按差额征收营业税。仅对普通住房给予优惠政策支持：住宅小区建筑容积率在1.0以上、单套建筑面积在120平方米以下、实际成交价格低于同级别土地上住房平均交易价格1.2倍以下。

2006年调控再升级。国八条让长三角降温，但全国诸多地区的房价却仍然上涨。5月国务院常务会议，针对少数大城市房价上涨过快、住房供应结构不合理矛盾突出等问题出台六项措施调控房地产。几天后，国务院办公厅转发九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国15条细则）。主要措施：“90/70新政”：套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。对购买住房不足5年转手交易的，全额征收营业税；购买非普通住房超过5年转手交易的，按差额征收营业税。个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30%。对购买自住住房且套型建筑面积90平方米以下的仍执行首付款比例20%的规定。

2007年调控完善与转型。2007年房价飙升。2007年的政策并不多，主要是货币政策急剧收紧，一年加息多达六次。最主要的房地产政策是9月27日出台的“二套房贷新政”，《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》规定：第二套（含）以上住房，贷款首付款比例不得低于40%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍。12月份，又出台“补丁文件”，明确第二套房以“户”为单位进行认定。这一政策效果显著，证明房贷政策是最重要的调控工具！

4.1998年-2009年：第四轮刺激型调控。2008年9月，金融危机席卷全球，中国经济增速也出现快速下滑，房地产市场也于下半年持续降温。10月开始，国家筹划救经济举措，除了连续降息之外，还推出了“四万亿投资计划”。在这一背景下，10月22日，财政部和央行出台救市政策：首次购买普通自住房和改善型普通自住房，贷款利率的下限可扩大为贷款基准利率的0.7倍，最低首付款比例调整为20%。对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税。2008年12月，《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国131号文）出台，除了重申上述政策，另外还包括：争取用3年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题，到2011年年底，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题， 2009年到2011年，全国平均每年新增130万套经济适用住房。对住房转让环节营业税暂定一年实行减免政策（由5年缩至2年）。支持房地产开发企业积极应对市场变化。

5.2010年-2013年：调控力度空前加大 。2009年的房价暴涨，惹火了决策层。2010-2013年，抑制房价成为调控核心目标。新政一次比一次严厉，可细分为五波攻势。

第一波：2009年12月，国四条、国十一条，紧缩型调控。2009年12月，国务院常务会议提出“国四条”，加强市场监管，稳定市场预期，遏制部分城市房价过快上涨的势头。2010年1月，国务院办公厅出台的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国十一条），主要是进一步细化“国四条”，最重要的措施：对已利用贷款购买住房、又申请购买第二套（含）以上住房的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女），贷款首付款比例不得低于40%，贷款利率严格按照风险定价。

第二波：2010年4月，国十条，打压型调控。4月17日，国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国十条），被称为史上最严厉：对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%；对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数（限购露面，但其后仅有北京跟进）。

第三波：2010年9月，“9.29新政”，管制型调控。9月29日，多部委新政出台。以巩固楼市调控成果为目的，“国十条”中部分内容升级，变成了全国“一刀切”：对贷款购买商品住房，首付款比例调整到30%及以上（之前90平米以上最低为20%）；暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款；对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购房贷款（国十条中只要求房价过高城市有选择性的实行）。另外，还要求“房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数”（限购升级，后有20多个城市跟进）。

第四波：2011年1月，新国八条，“三限令”。一是限购范围扩大：各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，对2套当地户籍居民家庭、1套非当地户籍居民家庭、无法证明非当地户籍居民家庭（后来共有48个城市限购）。二是首次提出限价：2011年各城市政府要合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于一季度向社会公布（结果大部分城市都将房价增幅定为：不超过GDP或收入增幅）。三是收紧二套贷：首付款比例不低于60%（之前不低于50%）；四是收紧营业税，对个人购买住房不足5年转手交易的，按全额征收。另外，国务院常务会议原则同意部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，1月27日，上海、重庆宣布从28日起开征房产税。

第五波：2013年2月，国五条。2月20日，国务院常务会议推出“国五条”，26日国务院办公厅下发细则。重要内容包括：严格执行商品住房限购措施，要覆盖全市，一手二手房皆限，外地有证明者只能拥有1套房；严格实施差别化住房信贷政策，对房价上涨过快的城市，进一步提高第二套住房贷款的首付款比例和贷款利率；对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征；扩大个人住房房产税改革试点范围。从主要城市出台的细则看，除了北京、上海比较严格外，其他城市总体偏宽松。除京沪二地外，其他城市将房价增幅定为：不超过收入增幅。大部分城市，都未能严格落实计征20%所得税。

应客观评价房价调控成效

对于房地产调控效果，社会上存在一些偏激观点，认为总是“空调”。这种观点有失偏颇。通过分析上述五轮房地产调控，可以发现：第一轮调控效果最明显，但那时基本处于福利分房时代，房价涨跌，与普通百姓生活无关。第二次调控更多的属于制度改革，暂且不论。第四轮调控是救市，引发了2009年的显著回暖，效果很好，不过同时也增加了第五轮调控的难度。接下来，重点分析一下2005年以来，将房价列为重要调控对象之后，所经历的九次调控效果。

2005年开始，调控越来越多的将矛头指向持续上涨的房价。每次出台重大房地产调控政策后，全国70个大中城市房价指数环比（此月比上月）变化。

第一次：2005年5月，“国八条”出台后，房价涨幅连续数月收窄，其后在0.6%上下的低位振荡，抑制了房价涨势。效果是有的，但不太明显，一方面当时宏观经济面良好，另一方面全国楼市尚处于“楼市黄金十年中场阶段”，自住性需求旺盛，投资投机者刚尝到甜头。所以房价没跌，只是涨幅回落。

第二次：2006年6月，“国十五条细则”出台后，房价涨幅再度回落，并在0.4%的低位徘徊了3个月，效果比国八条更明显些。房价没跌的原因与上同。

第三次：2007年9月，“二套房贷新政”出台后，房价涨幅急速回落，由1.7%的近十几年历史高值，2个月后即回落至0.2%。其后，在经济下滑、楼市降温的综合作用下，房价涨幅持续回落，并于2008年8月转为下跌。

第四次：2008年10月，“救市新政”出台后，房价跌幅见底，在0.5%维持了两个月，其后跌幅收窄，2009年3月逆转为上涨，其后房价越涨越凶。与其他几次压制型的调控不同，这次属于刺激型。4个月后效果开始显现。

第五次：2010年1月，“国十一条”出台后，房价涨幅基本没回落，仍保持1.2%的高位。当时处于行业景气周期的高点，而且正值流动性泛滥和开发企业资金面超宽裕的时点，房价并没显著降温。

第六次：2010年4月，“国十条”出台后，房价涨幅急速回落，两个月后（6月份）即出现微跌。这是在史上最严厉政策的威慑下的过激反应，因为从短周期的运行时间看，还没到持续下跌的时点，所以下跌仅是昙花一现，7、8两个月持平，9月就跳涨至0.5%。

第七次：2010年9月，“9.29新政”出台后，房价涨幅由9月的0.5%，回落至10月的0.2%，但随后反弹，2011年1月高达0.8%。总体看来，这次调控效果最差，或者说基本没效果，不仅价格坚挺，最关键是住宅成交量也没降。所以说，是2005年以来，市场反应最诡异的一次！主要原因：四季度经济面、流动性等出现异动，较三季度略有反弹，另外2009年市场繁荣过度，余威消得慢。

第八次：2011年1月，“新国八条”出台后，房价涨幅持续回落，9个月后（10月）正式步入下跌通道，并一直跌至2012年5月。一方面，从2009年12月以来，政策第三次升级，非常严厉，效果可期；另一方面，从短周期的运行时间看，本轮楼市的景气顶点是2010年4月，短周期已下行到中段，房价上涨的根基越来越弱。因此，这次新政出台后，效果较好，当然也有前面三次新政效果累加的功劳。

第九次，2013年2月出台“国五条”后，3月出现成交爆增的“末班车”行情，但从4月开始，无论二手房还是一手房，都出现了成交量的萎缩，其中二手房尤甚。5月份市场上的观望气氛明显增加，上海五一假日房展会，已可感受到这一点。笔者预计，成交量的调整将会持续半年左右。至于价格，其变化滞后于成交量，今年主要表现为涨幅回落，也即房价将趋稳。所以说，本轮调控同样会出现一定的效果。如果没有国五条，则今年楼市直线拉升，出了国五条，就变成了振荡上行，市场出现了调整。

（作者为上海易居房地产研究院副院长）

收紧货币政策，证明控制房贷是最重要的调控工具

调控效果不彰，反映的是思路的不清晰。

今年主要表现为涨幅回落，即房价将趋稳