金融消费者保护问题之英国探索

黄鸿星

对金融业，我们一直将重点放到金融机构对金融市场健康发展和金融市场稳定所发挥的根本作用，也把金融商品的创新看作金融业发展的标志，但却忽略了金融市场中最重要的一个要素——金融消费者，忽视了金融消费者在金融市场中的巨大作用。实际上，消费者的金融消费行为为金融市场提供源动力，没有消费者的参与，金融市场自然成为无源之水、无本之木。随着经济发展，消费者在金融领域的消费行为已经发生了显著变化。居民的金融消费行为不再是最初的单一银行储蓄存款状态，居民金融消费行为已进入多元化金融资产组合的综合理财时代，而在贷款消费理念上也发生了根本性变化。消费者金融需求的增加和金融机构在商品供给服务上矛盾开始突显，金融消费者与金融机构之间的利益失衡状态，成为一个突出的社会问题，金融消费者保护问题逐渐进入监管者视野。

综述

2008年以来的国际金融危机使各国政府重新审视金融监管制度暴露出的缺陷，各国以防范系统性风险和金融消费者保护为出发点，推动国际金融监管体系改革。发达国家通过颁布、调整法律和规范，强化金融监管在金融消费者保护中的作用。2010年7月，美国颁布《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，设立相对独立的金融消费者保护局（CFPB），并将资产大于100亿美元的金融机构、储蓄放贷机构、信用合作社交由金融消费者保护局监管。2010年4月，英国进行金融监管改革，将统一金融服务局（FSA）拆分，审慎监管职能划归英格兰银行行使，新设消费者保护与市场监管局（CPMA），后又更名为金融市场行为监管局（FCA），专门承担金融消费者保护职能，金融市场行为监管局（FCA）与审慎监管局（PRA）地位平等，主要职责是为金融消费者提供适度保护。二十国集团（G20）、亚太经合组织（OCED）、世界银行（WB）、世界银行扶贫小组（CGAP）、金融包容性联盟（AFI）、金融稳定委员会（FSB）、国际金融教育网络（NFE）、全球金融包容合作伙伴组织（GPFI）等组织均认为金融消费者保护对维护金融体系稳定、促进金融市场竞争和效率、提升信贷可得性意义重大，并积极推动金融消费者保护工作（表1）。本文以英国为例，介绍以其为代表的金融消费者保护问题的探索。

英国的探索

英国是传统金融强国，金融市场成熟度较高，然而英国当局对金融消费者保护的重视却相对滞后。1986年《金融服务法》的颁布与金融“大爆炸”对英国金融体系带来巨大影响，过度相信市场的作用使英国金融监管机构忽视金融消费者利益的保护问题，从而在英国出现保险公司拒付保险金这样恶劣的侵害消费者权益事件，对金融市场的发展和稳定产生了诸多不利影响。

因此，英国政府在经历了分业监管的效率低下和部门冲突后，面对混业的市场和消费者利益受到侵害增多等问题，自20世纪90年代后期开始，金融消费者保护逐渐在理论界和政策层面被逐步重视。2000年，英国颁布《金融服务与市场法》，赋予金融监管机构四大金融监管目标：增强金融市场信心、提高公众金融知能、保护金融消费者利益和防范打击金融犯罪，并开创性地将“金融消费者”（Financial Consumer）写进法案，法案将金融消费者分为专业消费者和非专业消费者（如普通民众），针对不同类型的消费者面对的金融交易层次不同、风险不同，受到侵害的表现也就不同，法案认为应有区别地对待，尤其加强保护非专业消费者的金融利益。《金融服务与市场法》共有30个部分、433条，对英国金融监管制度进行了详细规定，该法案为金融服务监管局等统一监管奠定了基础。

在颁布《金融服务与市场法》后，将原来分散在证券投资局（SIB）、证券期货协会（SFA）、个人投资协会（PIA）、投资管理监管组织（IMRO）、英格兰银行的银行监管部、注册互助委员会（RFC）、住房合作委员会（BSC）、互助合作委员会（FSC）、由贸易工业部划转到财政部的保险监管司及伦敦交易所的英国发行上市监管部（UKLA）合并组成单一的金融监管机构——金融服务监管局，行使对包括银行业、保险业和证券投资业的监管。除金融消费者保护监管职责，FSA同时担负维护市场体系稳定、促使社会公众金融知能水平提高并减少金融犯罪的职责。

英国金融服务监管局。在金融危机前，英国金融服务监管局主要承担金融消费者保护的职能。FSA非常重视金融消费者权益保护，在统一市场监管职能后，为更好地为金融消费者提供保护服务打下了基础。FSA在消费者保护问题上的具体工作包括：直接向消费者提供充分信息，帮助消费者金融决策；给予消费者一般性建议，让消费者知晓其权利和责任以及消费者关注的热点问题的分析说明；设立消费者咨询、投诉服务渠道；监督金融服务赔偿计划有限公司（FSCS）赔偿基金的管理与运用。其下属金融消费者保护部门及职能如图1所示。

设立公平对待消费者项目（TCF）。FSA为规范金融机构销售金融商品过程中的劝诱行为，在2001年6月通过实施公平对待消费者项目，即金融机构要从自身如何对待消费者利益开始思考，在产品设计、经济补偿、管理信息和投诉管理等一系列方面，都要制定相应的措施和方案。并将公平对待消费者理念融入金融机构的文化、价值以及具体活动中，要求英国最大的35家金融集团每年报告项目实施情况。如果FSA在半年内收到500起及以上对金融机构的投诉，就需要对投诉数量和处理数量、两个月内处理结束的投诉占比进行两年一次的披露。

成立金融巡视员服务有限公司（FOS）。FSA在外部成立独立的金融巡视员服务有限公司，主要职能是处理消费者对FOS管辖的金融机构的投诉和纠纷。FOS受理消费者通过金融机构内部纠纷解决机制未能根本解决问题的投诉。实际上，FOS是作为金融机构内部纠纷解决机制的替代与补充，本质是一种法院诉讼替代性纷争解决机制（ADRs），是金融消费者纠纷解决渠道多元化的体现。这种制度的优势在于消费者在遇到不同类型的金融消费纠纷时，不必为由于业务领域不同而找不到合适的投诉机构犯难，且FOS对消费者投诉不收取任何费用，FOS的裁决只对被投诉金融机构有单向拘束力，消费者如果对FOS的处理结果不满意还可以继续向法院提起诉讼。

成立金融服务赔偿计划有限公司。为充分保护金融消费者利益，英国成立金融服务赔偿计划有限公司，对因金融机构破产而蒙受损失的消费者（存款人、投资者或保单持有人）提供赔偿。该公司是具有完全独立的法人资格，赔偿基金来自于成员缴纳的费用，但由FSA制定相关规章和任命该基金管理机构的管理层。任何一家金融机构只要被FSA批准在英国经营，就自动成为金融服务补偿计划有限公司的成员。每家金融机构成员均须缴纳三种资金：初期资金、继增资金和特别出资，一旦机构发生破产，如银行破产，消费者在七天内就可以得到赔偿，且不考虑存款人的贷款额度进行总额赔付。

重视金融消费者教育。英国政府非常重视消费者金融教育，在《金融服务与市场法》颁布前，消费者金融教育并不成体系，多由民间机构自发组织，规模较小且比较分散。在金融服务局成立以后，FSA的一项法定职责就是促进全民金融教育水平地提高。FSA的消费者教育工作包括丰富消费者的相关金融知识和提高理财技能，从而令消费者减少损失，促进消费者对自身权利与责任的了解。2003年，确定消费者教育总体目标是到2008年金融教育受众数量达到1000万名，为此，FSA每年投入其年度预算的5%以上来实现消费金融教育目标。2010年4月，成立消费者金融教育局（CFEB），全面管理执行金融消费者教育工作。政府主导、专门机构执行金融消费者教育是英国金融消费者保护制度一大特色。

完善消费者投诉机制。2005年5月，FSA发布《关于金融服务投诉指引》，指引以列举的形式明确规定FSA可以受理的消费者对金融机构的投诉情形，同时，也说明了消费者不能或没有理由向金融机构投诉的事项。金融危机后，英国政府意识到本国消费者金融保护工作仍有很多地方需要完善，在2010年3月，由FSA、OFT（消费者和竞争监管部门公平交易局）、FOS为重塑消费者对英国金融体制的信心，联合发布了《消费者投诉处理办法》，明确了金融机构、FSA、OFT和FOS在保护消费者利益和处理消费者投诉方面的各自职责，强调各方合作的重要性，并提出联合应对新型金融消费者风险和消费者大规模投诉的程序和措施。因此，英国的金融消费者投诉机制在制度设计上以市场化运作为主。

投诉专员办公室（OCC）和公开交易办公室。投诉专员办公室在2001成立，主要职责是专门负责调查针对金融服务监管局的消费者投诉，可以视为金融服务监管局的制衡机构。OCC主要受理消费者对金融服务监管局违反《金融服务与市场法》规定的行为，主要表现为失职和不作为行为的投诉。公平交易办公室则是英国最主要的反垄断监管机构，只代表消费者的集体利益，不直接介入金融消费者个体与产品或服务提供机构间的纠纷。公开交易办公室主要通过规范市场供给方的行为来保护消费者权益，通过消除不正当竞争行为赋予消费者更大的权利，以此，使企业和消费者受益。

危机后的机构改革。金融危机后，英国政府已将FSA进行分拆，将原有金融监管职能划归英格兰银行，而金融消费者保护职能由新成立的CPMA承担，2011年6月，CPMA更名为FCA，主要职责是为金融消费者提供适度保护。至此，英国金融监管体系形成金融消费者保护（以FCA代表）与宏观审慎监管（以PRA代表）平行的局面，这一点似乎是“双峰式监管”理论的很好应用。

评价

英国政府高度重视本国金融消费者的利益保护，并不断完善金融消费者保护体系，目的是为巩固和增强英国金融业的全球竞争力。英国监管部门鼓励金融机构利用内部客户投诉处理机制解决消费纠纷，认为金融机构投诉处理制度是最基础的纠纷解决制度。作为基本目标之一，金融服务监管局要求金融机构尽可能把纠纷在萌芽期化解掉，而不使其发展到双方无法通过协商解决的阶段。一旦纠纷无法在金融机构内部得到解决，FOS则以带有行政仲裁性质的第三方身份处理。作为金融消费者保护的最后层面，金融机构倒闭则由FSCS负责托底。这样，英国金融消费者保护就形成一个完整的链条，成为一个相互补充的有机整体。完备的金融消费者保护体系充分保护了金融消费者的利益，尤其确保了那些缺乏全面金融知识和风险识别手段的普通消费者可以相对安全地从事金融活动，从而避免金融市场发生群体性恐慌，并有效预防金融风险的扩散。对于遭受不公平待遇的金融消费者，补偿救济制度赋予他们多重选择，从直接向金融机构投诉到通过第三方渠道，甚至诉诸法院，制度为其设计了一套完整的保护方案，并提供了多种简捷、节省和高效的纠纷解决选项。

此外，英国金融消费者保护制度是金融监管制度的重要组成部分。在各个环节建立了与监管部门的信息共享机制，除金融机构要定期报告所受理纠纷情况外，FOS和FSCS也要定期向金融服务监管局通报有关金融机构的投诉和经营状况信息。尽管FOS和FSCS没有监管处罚权，但通过提供有价值的信息可以帮助金融服务监管局认识金融机构存在的经营问题，从而迅速采取监管行动，及时纠正问题，提升金融服务监管局的监管效力。

市场化的纠纷解决和消费者救济制度维护了市场的公平原则。英国制度对金融消费纠纷实行“谁出错谁赔偿”的过错方赔偿责任原则，由过失的金融机构对消费者予以补偿，不由政府买单。对破产倒闭的赔偿实行“谁受益谁出费”的权利和义务相匹配原则，根本上，金融机构是担保救济制度的受益者，因此，赔偿消费者的费用全部出自金融机构。对金融机构加入担保救济的收费，则按照业务细分方式根据金融机构的业务类型分类收取。

因此，英国金融消费者保护制度最鲜明的特色是政府主导、市场推动。政府对金融消费者保护问题的重视提高了金融消费者在金融市场中的地位，通过金融教育使消费者增加了金融消费的理性判断能力，通过强化金融机构为金融消费者提供“负责任”商品的义务，间接培育了一个健康稳定的金融市场。

本文是中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目成果（项目编号：13XNH005）

（作者单位：中国人民大学财政金融学院）