SPS协定中的科学证据及预防原则

辛芳　王幸荣

自入世以来，我国农产品的出口多次受阻于SPS措施。到2005年，42%的农产品、食品出口受到国外SPS措施的影响，其直接损失与当年出口额之比为26.7%，机会损失与当年出口额之比高达96.6%。一国要采取SPS措施首先要确定实施该措施有科学依据，这就是科学证据原则在SPS协定中的体现。但当科学证据不充分时，成员国可以采取临时措施，这被看作预防原则在SPS协定中的体现。

科学证据原则和预防原则的内容

《sPS协定》的科学证据原则主要体现在协定的第2.2条。其规定，各成员应确保任何动植物检疫措施的实施不超过为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的限度，并以科学原理为依据，如无充分的科学证据则不再维持，但第五条第7款规定的情况除外。该条款规定了两方面的内容，前半部分规定了成员的义务，后半部分规定了该义务在一定情况下的例外。在WTO的司法实践中，成员间的争议主要起因于对该规定的不同理解上，本文将结合案例进行具体分析。

科学依据是SPS协议的首要标准，是一切检疫规则的基石。根据SPS协议，科学依据来源于两个方面：一是协议指定的三大国际机构制定的国际标准；二是在没有国际标准或者某一成员国想要制定高于国际标准的SPS措施时，则必须进行相关的风险评估。

在有关科学证据不充分的情况下，协议第5条第7款规定，成员可根据现有的有关信息，包括来自有关国际组织以及其他成员方实施的动植物检疫措施的信息，临时采用某种动植物检疫措施。在这种情况下，各成员应寻求获得额外的补充信息，以便更加客观地评估风险，并相应地在合理期限评价动植物检疫措施。此条款允许成员方在有关科学证据不充分的情况下采用临时性的卫生和植物卫生检疫措施协议。第5.7条第一句话包含适用于临时措施的两个标准“在对风险进行客观评估”，而“有关科学证据不充分”的情况下采取临时措施；在“可获得的有关信息基础”上采取临时措施。我认为该款是预防原则在协议中的体现，可以将预防原则作为他们采取相关SPS措施的依据，而且有被告方直接以预防原则为依据来抗辩。

目前WTO对于预防原则的含义和范围问题还没有达成共识，但存在一个共同被提及的说法，即“当任一活动对人体健康及环境产生伤害的威胁时，预防原则即应实行，纵令其间科学上的因果关系尚未完全建立”。具体来说，预防原则是指当对人体健康及环境产生高风险时，预防措施应即介入，不论事实上科学证据充分与否。那怎么证明处于这种情况呢？这就产生了预防原则的另一特色，那就是“一旦科学上的不确定性存在，我们即将举证责任由原应证明因果关系存在的科学家身上，转由采取危险措施者负担”。迄今为止，WTO对于如何适用预防原则采取了较为保留的态度，用预防原则来主张其做法的SPS措施很难得到WTO成员方的一致认同。

两原则在实践中的运用

那这两个原则在实践中又是怎么应用的呢？WTO争端解决机制对SPS措施案例的审理和裁决，无疑在这方面为我们提供了很好的借鉴。虽然从严格法律意义上讲争端解决机构的裁决仅具有个案性，但实际上却具有“先例约束”的效力。我们将结合具体案例对这两个原则的运用进行分析。

（一）欧共体荷尔蒙牛肉案

1980年在意大利发生了令人震惊的荷尔蒙事件。肉牛饲养者为了提高经济效益在饲养过程中普遍使用荷尔蒙为肉牛催肥，荷尔蒙含量很高的注射部位进入了制造婴儿食品用的牛肉，使婴儿出现异性特征。因此自1981年开始，欧盟相继通过一系列指令，禁止使用荷尔蒙添加剂的牛肉进口到欧盟市场。欧共体的禁令颁布以后，引起美国牛肉生产者的强烈不满。在美国，很多农场也使用荷尔蒙添加剂饲养肉牛。但是，美国农场主使用的方法和欧洲不同，是通过荷尔蒙缓释装置固定在牛耳朵后面，它会自动缓慢而均匀地释放荷尔蒙，使饲料发挥更高的效益，牛耳朵在美国是不作为食品的，所以也就不会发生意大利的悲剧。美国生产者认为，欧共体不加区别地一律禁止销售用荷尔蒙添加剂饲养的牛肉，对美国生产者不利。

关于科学证据方面，绝大多数的科学观点都表明人类食用使用催生性荷尔蒙饲养的动物肉类并无健康风险，但在欧共体组织的研讨会上，有一个叫卢西尔的博士认为，催生性荷尔蒙的使用会使乳腺癌的发病风险增加大约一百万分之一。那么这就存在一个问题：科学证据是否包含非主流科学家的意见呢？这引起了诸多争议，学者的意见也不统一。上诉机构对于是否包含非主流科学家的意见陈述也极为模糊。此案中人类使用含有荷尔蒙的动物肉类并未对人类生命产生威胁，因此上诉机构最终采用的是主流性的科学观点。

在预防原则方面，本案中的专家组和上诉庭对它的地位都没有给出明确的定位，但二者都声称其要素已被写进第5条第7款之中。按照上诉机构的话说，各种因素，包括成员建立自己适当的卫生保护水平的权利，都证明了预防原则已在SPS协定的不同规定中得到了体现。

（二）转基因产品案

早在20世纪80年代中期，转基因农产品出现时，其巨大的收益和巨大的风险及不确定性就引起了世界的高度关注。美国是转基因产品的积极倡导者，并在该领域取得了绝对的技术优势。在对转基因技术的风险进行评估时，美国倾向于采取一种产品方法，即认为将该技术应用于农业生产并不必然会导致风险的发生，而只有当其终端产品与传统的非转基因产品有实质性差别时，才应对其进行严格规制。欧盟及其成员国对转基因技术的态度则相对保守，特别是在“疯牛病”等公共卫生事件发生之后，欧洲人对食品安全的紧张神经一刻也未松弛过，以至于有人惊呼欧洲在转基因技术的商业开发方面已全面落后于美国。

欧共体颁布了“2001/18号指令（Dkrective 2001/18）”，并另外颁布了规范“新颖食品和新颖食品成分”的“258/97号条例（Regulation 258/97）。上述指令要求欧共体对生物技术可能造成的人类健康和环境风险进行个案评估，以此为基础来决定是否许可某一生物技术产品的销售。2003年8月18日，美国联合加拿大、阿根廷两大生物技术农产品生产国正式向世贸组织提出申诉，指责欧盟对生物技术产品的进口禁令“没有科学依据”，违反了世贸规则，要求组建WTO争端解决小组，对欧盟的做法作出裁决。2006年9月29日，WTO公布了最终裁定。WTO争端解决专家组认为，欧盟在采取其认为的保证食品安全的贸易管制措施的过程中，明显出于政治利益的考虑而非科学的充分论证，违反了SPS协定。这个裁定具有重大意义，它肯定了科学评估在评价健康状况和环境风险的中心地位，优先于国际食品安全的一般规定。

对于预防原则，尽管环境公约和宣言中明确规定或蕴涵着此原则，一些国家在国内层面上也在参考和应用，但一直没有一个国际法庭的权威裁定适用此原则。因此，预防性原则是否成为一个公认的一般准则或通用国际法的争议仍在进行。本案的专家小组没有试图解决这一问题，也没有必要这么做。专家小组最后认定，没有必要依赖一些特别规定，如《生物多样性公约》、《生物安全议定书》等来解释本争端中的WTO协定，并以解决条件尚未成熟为由，回避了预防性原则的法律地位。专家组的这一结论，给有关的国家构建适用于本国的转基因安全管理体制留下了空间。

在《sPs协定》的运用过程之中，规定以科学证据作为分水岭，对于维持公共卫生措施的主权和保护贸易自由化的目标是非常明智的做法。预防原则作为一项国际法的原则，其法律地位仍存有争议。但是随着一些高科技、高风险产品的出现，预防原则会得到适用，这只是时间的问题。因此，中国作为《SPS协定》的缔约国，应该充分注重以往案例中已经发展出来的一些对协定规则的理解。

编辑 赵丽芳