对外汇行政处罚案件“执行难”的思考

唐佳应

众所周知，实现法治国家是我们的理想目标，依法行政是依法治国的关键。所谓依法行政，就是各级行政机关必须依照法定权限和法定程序履行职责，既不失职，又不越权，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。近几年来，随着我国对外开放力度的不断加大，涉外经济日益活跃，外汇管理部门查处违法案件的力度也逐年加大，有效地净化了外汇市场，确保了外汇市场的正常秩序。但由于多种因素的存在，致使部分行政处罚案件面临“执行难”的困境，不但影响了外汇管理部门执法的严肃性和权威性，而且对今后外汇管理机关的执法活动产生了不利影响，值得引起关注。

一、“执行难”的几种表现

1.故意拖延，使执行不顺畅。有的被处罚当事人在接到行政处罚决定后，不是主动执行决定，而是采取不理不睬的态度，故意拖延执行；有的找各种理由逃避责任，如有的提出法人代表不在当地，经办业务员无法越权代办，有的不承认违规事实，强加狡辩；还有的到外汇管理部门三番五次地反映资金运转困难，经济拮据，这样拖一天算一天，使处罚“卡壳”。

2.到处反映，使执行不及时。有的被处罚当事人对处理决定表面上还是服从的，但背后又到处找有关部门或领导诉说困难，夸大事实地反映执行有困难，使处罚不能及时有效的执行。

3.避重就轻，使执行打折扣。实践证明：不少的行政处罚案件在行政处罚决定下达后，被处罚当事人往往在一些轻微或小的罚没款方面，一般还是能够态度较好尽快的执行落实。但对一些大额的罚没款，尤其是对直接责任人追究有关责任的处罚，往往抵触情绪较大，使执行难度加大。

4.行政干预，使执行难落实。目前就怀化辖内而言，涉外企业经济规模相对较小，企业人员业务水平参差不齐，对外汇管理政策法规不熟悉，存在办事员流动性大、不稳定等特点，违规行为有可能是无意形成的，且当前发展地方经济往往是当地党委政府压倒一切的任务。而在实际的外汇查处中，为了发展地方经济，支持涉外企业，各地政府制定了一系列的招商引资优惠政策，要求对外来投资者多服务、少干预，多关心、少检查，通过行政命令，限制执法机关依法正常行使日常监督检查。特别是对一些在地方经济中占有地位的外资企业实施处罚时，地方政府和部门领导时常以维护稳定、发展，建设诚信形象等为名，向外汇管理部门“提要求”、“打招呼”，使行政处罚执行难以实现。

5.体系薄弱，使执行难保证。由于我国的信用体系发展较晚，市场经济发育不充分，相关法律法规和失信惩戒机制不健全，使得真正的社会信用关系十分淡薄。涉外企业内部普遍缺乏基本的信用管理制度，个别企业有法不依、违规经营，特别是法人代表的法制观念淡薄，觉得建立管理制度是多余的，不必依照管理制度依法经营，有的甚至觉得违规经营也无所谓，甚至在违规事实面前，还振振有词和外管部门理论，使依法行政执行工作难以保证。

此外，对于外汇行政处罚案件，外汇管理部门没有任何强制执行权，遇到被处罚人拒不执行的情况只能申请人民法院强制执行。而“执行难”的问题也是困扰法院的“老大难”问题，同时受执行程序、期限等客观因素限制，一些较小金额的案件由于强制执行成本过大，提不到议事日程，导致无法履行，使之“流产”。

二、提高执行效能的几点对策

1.加强法制宣传，提高全社会法律意识和水平。应进一步加大《外汇管理条例》及其配套法律法规的学习及宣传力度，培养全社会的法律意识，自觉规范自身行为，积极维护自身的合法权益，努力营造良好的外汇执法氛围。要以“诚信兴商”宣传活动为载体，采取多种形式，重点加大对涉汇企业的宣传力度，使涉汇法律法规普及工作真正做到无盲点，使人民群众真正认识到违反《外汇管理条例》及其配套法律法规也是违法行为，配合外汇管理部门执法是每个公民应尽的义务，拒不执行行政处罚必将受到法律制裁。

2.提高执法人员自身素质，倡导人性化执法。要从提高执法人员的政治、业务素质入手，以外汇管理系统执法工作先进典型为榜样，不断加强学习培训教育，通过培训考核等不同方式，全面提高执法队伍整体水平。对于每一个行政案件，无论金额大小、是简易程序案件还是一般程序案件都要认真对待，做到执法程序到位、纪律严明、证据确凿、使用法律准确，“人性化”执法但又不失原则性，把每一个案件都办成经得起历史考验的“铁案”，使被处罚人对行政处罚决定无话可说、心服口服，从而有利于行政案件的最终执行。

3.完善外汇管理政策，提升执法层次高度。目前，经常项目货物贸易正处于改革阶段，根据外汇经济管理形势，结合改革新政策的实施，应进一步完善和修订《外汇管理条例》，提升外汇管理的法律层次，对于一些与《外汇管理条例》相关法规、规范性文件不一致的，应修改、补充和完善，使外汇管理行政法规横向、纵向贯穿一致，从而提升外汇管理部门检查人员的可操作性和依法行政能力。

4.发挥群众监督和舆论监督的作用，提升社会信用环境。建立完善科学的涉汇单位诚信档案，完善诚信体系建设。通过信用评级来衡量涉汇主体的信用水平，实现对涉汇主体的统一管理，并建立失信惩戒制度，按制度履行惩罚职责，对于出现问题受到行政处罚又拒不执行的涉汇单位，可以考虑通过电视、广播、报纸等新闻媒体向社会公示，使其明白不遵纪守法、不积极履行行政处罚决定的后果，从而促使其主动配合外汇管理部门的执法活动。

5.积极加强各部门沟通，谋求理解和支持。外汇管理部门执法工作与地方政府、公安、法院等各部门的支持是密不可分的，在开展执法活动前后，应本着有理、有利、有节的态度，积极主动向政府领导进行汇报、沟通，做到既依法办事，又合情合理，最大程度取得理解和支持。特别是加强与人民法院的横向联系。人民法院是外汇管理行政处罚工作的最后保障，要加强与法院的横向联系，与人民法院多联系、多沟通，争取法院在执行工作上的理解和支持。对拒不执行处罚决定、影响恶劣的“钉子户”，通过法院予以强制执行，起到 “以点带面”的震慑作用，从而推动外汇管理行政执法工作的全面顺利开展。