地方融资平台的风险分析及风险控制建议

张启迪 孙英隽

摘要：近些年来我国地方融资平台发展迅速，尤其是08年金融危机以来，各级政府为了刺激经济发展通过地方政府融资平台进行大量融资。对地方经济建设起到了一定的促进作用，但同时加大了地方政府的债务风险。本文首先对地方政府融资平台现状进行概述，进而对地方政府融资平台存在风险的成因进行分析，最后得出控制地方政府融资平台风险的建议。

关键字：地方政府融资平台；债务风险；风险控制

一、我国地方性融资平台的现状

地方政府投融资平台是指地方政府为了城市基础设施建设投融资的需要，主要通过划拨国有股份、土地等资产而组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，如城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。进行大量债务融资活动，用以进行交通、城建、水利等基础设施和公共事业项目建设。08年金融危机以来，尤其自2009年来在国家刺激经济复苏一系列政策牵引下，地方政府依托资源垄断优势和政府信用，纷纷建立了众多的投融资平台。

到目前为止，地方政府融资平台的整体贷款规模并没有一个统一的权威口径，各方的统计结果都会有一定的出入。据中国人民银行对2008年以来全国各地区政府融资平台贷款情况的专项调查显示：截至2010 年末，全国共有融资平台1 万余家，较2008 年末增长25% 以上。融资规模方面，据审计署发布的报告显示，2008年末地方政府融资平台贷款仅为1.7万亿元，但到了2010 年末，融资平台债务余额已达到10.7 万亿元，增长了6 倍有余，其中银行贷款为8.47 万亿元，占全部债务余额的79%。2011 年初，银监会开始严格控制新增的平台贷款数量，2012 年更是明确提出全年平台贷款总量只减不增，因此尽管2010年以后没有平台贷款的确切数据，但是平台贷款在2010年达到高峰期后应该呈现下滑趋势，2012年地方融资平台贷款余额约为12万亿。从近几年债务到期额来看，2011年我国地方政府债务到期额为26246.49亿元，占全部债务总额的24.49%；2012年地方政府债务到期额为18402.48亿元，占全部债务总额的17.17%；2013年地方政府债务到期额为12194.94亿元，占全部债务总额的11.37%；2014年地方政府债务到期额为9941.39亿元，占全部债务总额的9.28%。

二、我国地方性融资平台存在的风险分析

要了解我国地方性融资平台存在的风险成因，首先应知道融资平台的一般融资流程。如图3所示融资平台向商业银行申请贷款，由于商业银行向融资平台提供贷款一般要考虑融资平台的信用等级，而一般地方性融资平台自身信用不是很高。因此商业银行会建议融资平台去向信用较高的大型国有集团以及当地政府取得担保，同时当地政府为进行城市化建设也愿意进行担保。因此就形成了有大型国有集团和地方政府进行担保的地方融资平台。融资平台取得商业银行贷款后按规划将贷款分配给相应中小公司，各中小公司根据项目要求完成项目分配的任务，最后将项目所得以现金流的方式回笼，向商业银行支付贷款本金和利息，余下资金根据项目任务的多少分配给各中小公司。

1.政府财政收入不足、融资渠道受限

1994年我国实施了分税制改革，中央财政收入所占比重快速提高，基本实现了改革的预期目标。但与此同时，改革导致了财权层层上收、事权层层下放的结果。需要地方政府支出的公共产品服务很多，而地方政府的财政收入又十分有限，再加上近年来我国经济增速放缓，2012年经济增速为7.8%，创自1999年以来最低，也直接影响了政府财政收入。大部分地方政府都入不敷出。我国《预算法》明确规定：“地方各级政府不得发行地方政府债券”，在不允许地方政府公开举债的前提下，只能通过成立地方政府融资平台，向各类银行进行贷款，获得所需资金。在贷款的过程中需要向各类银行提供各种形式的担保，尽管政府担保的法律效力不明晰，但出于对政府的信任或者政治压力，银行还是对政府融资平台投放了大量的贷款。调查显示，地方政府融资平台普遍患上地方财政依赖症。据统计，2012年我国地方融资平台贷款余额约为12万亿。

2.地方政府融资平台项目收益性差

地方融资平台获得贷款后，投资的项目多为提供公共产品或准公共产品、公益项目的建设。更注重的是社会效益，而不是经济效益，债务的偿还不可能依靠项目的收入完成，而主要是来源于政府支出。目前，地方政府组建平台公司所投资的项目主要可以分为三类：第一类项目是完全没有经营性收入，如公共文化、娱乐、体育设施等；第二类项目有部分经营性收入，但不能完全自负盈亏；第三类项目有经营性收入可以自负盈亏，只有项目资本金靠财政来投入。如开发新区、建设高速公路以及城市供水。第一、第二类项目自身没有偿还贷款的能力，，完全或部分需要依靠当地政府财力来偿还银行贷款，这就是政府贷款风险产生的最主要原因。融资规模的不断扩大，缺乏经济效益的公益性项目建设加大了地方政府融资平台对政府担保的依赖，如果政府未来能够获得稳定充足的则政收入，足以清偿担保贷款，财政风险就会降低，不会对经济、政治、社会的稳定和发展带来严重的负面影响，而一旦未来政府资金入不敷出，又面临着巨大的还贷压力，则经济、政治、社会就会受到不良影响。

3.地方政府融资平台融资过度

在2009年经济刺激政策的契机之下，地方融资平台在全国各地迅速发展。很多地方政府也借此进行大量基础设施建设，地方政府融资平台的融资规模也急剧扩大，贷款总量不断上升。由政府建立的融资平台主要的经济活动是以政府或相关部门为负责人，以政府信用为基础进行融资贷款，随之而来的也就是由政府财政承担的还债责任。地方政府热衷举债，主要有两方面原因：一是公共财政有限的情况，客观上推动了政府举债满足民众日益增长的需求；二是个别地方的干部为了快出政绩、多出政绩，急功近利大肆举债，甚至拆迁新建小区打造“政绩工程”，造成政绩包袱。据报道，在我国662个城市、两万多个建制镇中，约有1/5的城镇建设存在诸如“现代化国际大都市”、“高尔夫球场”和“百里长廊”等政绩工程，其主要资金来源就是政府负债。一些地方政府依托政府融资平台等方式过度举债，债务率已高达150%以上，个别县市债务率已经超过400%。

4.地方政府融资平台监管难度大

平台类借款人与贷款使用人分离，致使平台对贷款的监管成为一个空白。平台只负责融资，项目法人负责具体项目的建设和运营管理，借款人实际上成了转贷型的“二传手”，借款人和项目法人之间缺乏有效监督和制约，存在建设期监管不力和还款期互相推诱的隐患。在很多情况下，政府背景的项目贷款是以政府融资平台名义借人，由地方财政或划归项目建设主管单位统一调配使用，借款人实际并不使用和管理信贷资金。地方财政部门或项目建设主管单位同时运作的项目数量多，融资渠道广泛，账户资金进出频繁，与地方财政及关联公司往来密切。这种资金运作模式为项目资金交叉混用提供了便利，也大大增加了银行贷后资金监控难度。贷款银行无法监控贷款资金，资金的运用随地方政府的意志而转移，一旦将信贷资金用于非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法偿还借款。

三、地方政府融资平台的风险控制建议

1.完善政府偿债机制

为构建完善的政府性债务风险预警和长效管理机制，完善政府偿债机制显得十分必要。扩大财政收入来源，不断调整财政支出结构，控制和压缩一般性支出，增加可用财力，腾出更多资金用于偿债。地方政府应将财政减免的体制上财力全部纳入政府偿债资金，并视财力状况每年按不低于10%的增幅增加政府偿债资金预算；进一步加强土地出让收益、城市公用设施配套费、专项收费、经营性项目收益等收入的管理，不断拓宽偿债资金的来源；各区（县）政府应根据债务规模和财力状况，设立相应的偿债准备金，偿债准备金一般应不低于年初债务余额的5%，有条件的地区可适当提高提取比例，确保到期政府性债务及时偿还。

2.合理控制地方政府的投融资行为

为防止地方政府进行过度投融资活动， 有必要加强和规范地方政府的投融资行为。 地方各部门提出的投资计划和融资方案应当报请当地人大批准， 并由综合部门对各部门的投融资计划按照当地发展的迫切程度以及项目偿债资金来源情况统筹考虑， 做好长远规划。各级政府应严格按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的有关规定，依据分类管理、区别对待的原则，对地方政府融资平台公司进行全面清理规范，不符合条件的平台公司今后一律不得承担融资任务，同时有关部门应加快制订地方政府融资平台公司管理办法，对平台公司的设定标准、负债规模、资金用途、偿还资金来源安排做出严格规定。

3.充分发挥监管部门职能

对地方政府融资监管要走上法制轨道。通过提高法律制度的执行力，依法依规治理地方政府过度负债、非法融资。更重要的是，要给地方政府集资举债套上审批“紧箍咒”，让地方政府在负债上“政绩工程”时有所顾忌，不敢轻易贪大求奢。比如，完善包括政府负债在内的政绩考核评价体系，更新监督措施，强化人大监督职能，避免政府绕过人大，或者人大审批流于形式的情况。有效防止地方政府负债黑洞，维护地方政府形象与公众合法权益。不能让地方政府违规融资屡试不爽。地方政府金融工作办公室（以下简称金融办）作为地方机构深入改革的产物，在没有中央统一要求和号召下，其建设自发形成了一股潮流。随着金融办的不断发展，其关键是强化组织协调能力，寻求金融发展的突破口，建设完善的金融机构组织体系，规划建设好金融聚集区。同时应充分发挥金融办对融资的监管力度，防范融资平台出现道德风险，使商业银行能够规避风险，避免受到严重的损失。

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