城市管理如何破解执法难

编者：延安城管“踩头”执法余波未了，湖南临武县又发生城管队员殴打瓜农致死事件，引起全国舆论哗然。原本旨在维护城市良好秩序的“城管”，却屡屡成为血案制造者，暴露了城市光鲜外表下管理执法的灰色地带。在城镇化加速推进的背景下，一面是民间“治治城管”的呼声不绝于耳，一面是城管部门“倒苦水”正常的管理执法被“妖魔化”，如何才能破解这个两难困境？除了在“管”字上下功夫，恐怕也到了该认真“理”一下的时候，在正本清源中寻找破解的共识，城市管理才能理顺情绪，打通关节，真正走出“死胡同”。

城管执法难在何处？

边朋：城管执法中面临“制止难”、“取证难”、“纠正难”的三难困境

一是违章行为“制止难”。执法人员在检查“滴、撒、漏”的运输车时，一些司机拒不停车，个别人甚至开车撞向执法人员；执法人员劝止小商小贩违章经营时，一些商贩不听劝告，个别人甚至暴力阻挠执法。二是现场调查“取证难”。执法人员到达违章现场时，有的当事者将大门紧闭，不让进入调查取证；违章者周边群众怕打击报复，不敢作证。三是违章案件“纠正难”。违章盖房拆除后，当事人又偷建，再拆除，又再建。无证摊点占道经营制止后，换个地方又开张，再制止，还是开张。类似行为受到查处后，当事人反复违章，屡禁不止，陷入“整治、回潮、再整治、再回潮”的怪圈。

许保康：多头执法和执法空白反映了盘根错节的部门利益

10多年前，工商、卫生、质检、农业等部门在城市管理中分别履行各自的执法权。多头执法不可避免地产生一些弊端：一事多罚、多头处罚让商贩叫苦不迭，与此同时，由于分工不明确，一些部门趋利避害、挑肥拣瘦，形成了“有利的争着上，无利的绕着走”现象。为解决多头执法和执法空白问题，早在1996年八届全国人大四次会议通过的行政处罚法，就确立了相对集中行政处罚权制度，由此全国大部分城市已开展了相对集中行政处罚工作，但目前仍有一些地方还没有开展，有些开展的地方也因为部门利益的关系，具体落实上存在困难。

赵阳：城管执法的困境在于自身缺乏威信，面对的社会矛盾复杂性又超过城市管理的范畴

作为一名城管执法者，我的感受是“城管执法真难”！一是难在城管部门本身缺乏威信。中央层面没有主管部门、没有一部全国统一的城管立法，机构设置、编制、经费等诸多方面均存在很多问题，人们质疑城管的合法性、不配合乃至抗拒城管执法也就在所难免。二是难在城管部门面对的是自己无法解决的错综复杂的社会矛盾。城管执法是社会管理的末梢环节，改革开放至今，我们在经济快速增长的同时，也积累了不少社会矛盾，这些矛盾涉及到很多利益部门，其复杂性大大超过城市管理的范畴，但现实中往往最后由城管部门“兜底”。比如随着城镇化进程加快，“新市民”的就业、社保、管理等种种社会问题凸显，如果政府相关职能部门不能妥善处理好这些问题，就等于把城管抛到了矛盾的最前沿，这些“新市民”为了生计走上街头，与城管工作者对抗，让城管执法背上了“断人生路”的沉重包袱。

许益军：特定经济社会背景下，执法过程中行政执法主体与行政相对人之间的对抗性风险短时间内难以有效化解

在城市发展过程中，依法进行城市管理是现代城市与法治社会建设的题中应有之义，行政执法者代表行政执法主体行使执法权是其法定职责。问题在于，已步入现代社会的城市管理执法却经常衍化为执法者与行政相对人之间的直接冲突，有时甚至导致人身伤亡。城市管理执法难，难就难在如何有效纾缓与消解执法过程中主体双方之间的紧张关系。自1997年城市管理综合执法改革试点以来，相关的冲突事件时有发生，城市管理执法既很难，也很“险”。城市管理执法者在付出辛勤劳动的同时，却时常“收获”社会的“信任危机”。

城管执法何以困难重重？

许保康：城市基础设施不能满足社会发展需要，政府的公共服务职能欠缺

城市的发展与人民追求高质量生活的需要，对城市的基础设施提出了较高要求。但受各种因素的制约，政府在短期内很难完全满足这些需要。在社会有需要、政府又不能满足的情况下，就会出现一些不符合法律规范的行为。如随着城市扩张，与市民生活息息相关的贸易市场少，或选址不合理，使基本生活消费市场出现区域性空白，给摊贩乱摆摊设点提供了空间。再如市中心繁华地段专用停车场很少，严重不符日益增多的车辆停车需求，造成在人行道、店铺门前乱停车问题突出等等。对于这些行为，如果不进行处罚就会使法律成为一纸空文；而进行处罚又解决不了根本问题。城管执法面临的就是这样一个二难选择。

赵阳：各类检查、考核、评比，使城管执法不堪重负

城管的问题其实是发展中的问题。以查處小贩占道经营为例，这其实是“老百姓不断增长的摆摊需求与城市市容和有限空间的矛盾”。一部分市民要生存，一部分市民要整洁，这是矛盾；一部分市民要摆摊，但城市有限空间容纳不下无限增长的摊点，这是另一对矛盾。单纯靠城管，解决不了这些矛盾。城管之病另一重要根源是各地政府对城市管理重视不够，执法人员和经费长期配置不足。城管部门作为一个被“边缘化”的部门，却还要完成创建文明城市、卫生城市等各类硬指标，硬着头皮加大执法力度的后果就是执法冲突频发。

边朋：城管冲突折射出社会转型期诸多深层次的矛盾问题

从主观上看，除了执法人员素质需要进一步提升外，管理部门自身也存在诸多问题。比如，执法手段不足，以罚代管的管理手段难以有效制止违法行为。再比如，执法力度不足，一些违章案件当事人违法成本低，处罚力度不够。还比如，执法力量不足，执法任务重与执法力量薄弱的矛盾突出，苏州城市管理执法人员1954名，辅助人员5773名，占全市实有人口比不到万分之六，执法人员数则仅占到万分之一点五。从客观上看，城市管理行政执法面临的任务重、涉及面广，特别是大多数管理执法相对人属于社会弱势群体，使城市管理执法处于社会矛盾焦点。可以说，城管冲突折射出社会转型期诸多深层次的矛盾问题，如城乡、地区发展差距较大，人均收入不平衡，社会可提供就业机会不足等。在这些矛盾还未根本解决的大背景下，执法难很难避免。

许益军：执法权与生存权、法律观与道德观相互纠缠，增加了城管问题的复杂性

一是城市秩序与民生之需存在矛盾。随着城市化的快速推进，相当部分进入城市的流动人口及城市失业人群成为小摊贩业主，从而产生所谓“失业人口摊贩化、摊贩经营非法化、摊贩群体弱势化”现象。虽然依法取缔违规经营的小商小贩于法有据，但是当取缔的是他们赖以营生的全部家当时，就可能激起他们的誓死抗争。而他们经济上的相对弱势地位，又很容易使执法者面临剥夺“被剥夺者”的道德拷问。二是行政理念与公民意识滞后。在城市管理执法者中重人治、轻法治，重管理、轻服务，重“封杀”、轻教育，重抓堵、轻疏导等思想观念还多多少少存在，法治精神和协同治理理念比较缺乏。对于乱设摊点的当事人来说，相当多认为只要“不偷不抢”、“合理赚钱”，就不应受到法律的制裁。三是法律体系与管理体制亟待变革。我国的城市综合管理工作，主要参照国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》等法规，以及《城建监察规定》等部门规章，尚无一部专门的法律来指导规范。法律体系上的不明确导致城市管理执法权威性不够，部门之间权责边界不清晰，推诿扯皮现象时有发生。地方政府出于需要经常把其它部门管不了、管不好的“棘手问题”都交给城管，形成“城管是个筐，啥都往里装”的现象。

拿什么破解城管执法难？

许益军：解决好制度安排问题和协同治理问题是关键

一方面，通过法律、政策、制度等方面的创新解决一些至关重要的体制机制问题。目前要重点解决高位统一立法问题，明晰城市管理的法律地位、机构设置、法律权限、执法程序、监督机制、救济途径等方面。同时，积极推进微观层面具体问题的有效解决。城市管理执法中的很多问题与民生密切相关，一些民生问题的解决有助于从根本上解决城市管理问题。济南等地城管部门向社会发布“西瓜地图”，没有太多的技术含量，但是，这种立足实际，促进“微改变”的务实精神令人赞许。另一方面，促进依法管理与协同治理相结合。依法管理要体现法的刚性、严肃性，避免执法的随意性，脱离法治原则的“柔性”执法是不可取的。同时，在执法过程中要体现协同治理，就是要吸引多方参与到城市管理中来，特别要关注利益相关方的诉求表达。

边朋：跳出城管看城管，优化城管执法环境

一是致力源头治理。加快推进以人的城市化为核心的新型城市化，对于外来人口，努力促进就业，积极扩大创业，逐步让更多弱势群体有体面的工作、有稳定的收入来源，从根本上减少管理执法相对人。二是发动社会共建。以行政执法勤务区为单位，与区内学校、医院、社区、物业公司等签订共建共管协议，充分发动社会力量参与城市管理执法工作，对能够通过教育引导等管理手段解决的问题，由共建单位自己解决；对需要通过行政处罚来解决的问题，共建单位及时通知和配合执法人员进行处理，形成执法部门与共建单位良性互动的工作格局。三是创新舆论引导。媒体不能仅仅关注城管执法的负面新闻，甚至“妖魔化”城管部门，应加大城管执法“正能量”的宣传，使广大群众了解城管、理解城管、支持城管，不断优化城管执法环境。

赵阳：让市民与城管工作者“换位”，体现“人民城市人民管”的理念

首先，政府应加快城市管理体制改革，尽快制定专门法律法规，使城市管理执法有法可依、有章可循。明确城市管理部门的职权范围，促使其把该管的事情管好，重点是不该管的事情任何部门不得随意向城管部门摊派。其次，要动员全社会共同搞好城管执法工作。城市管理是全体市民的责任，而不是城管部门一家的责任，要吸引更多市民参与到城管队伍中来，让市民和城管工作者“换位”，在感同身受中体认具体的语境、还原真实的纠结，真正确立“人民城市人民管”的城市管理理念。

許保康：宏观上加快转变政府职能，微观上进一步理顺城市管理体制机制

在宏观层面，要加快转变政府职能、构建公共服务型政府。相对于城市管理来说，政府应该充分提供以下公共产品和服务：进行城市道路与桥梁的改造以解决交通拥堵问题；提供收费低廉的贸易市场以解决弱势群体摆摊设点维持生存的问题；提供更多就业岗位，让小贩在城里有立足之地等。在微观层面，要理顺城管体制和运行机制。建立相对独立的城管机构，真正做到全国上下“一盘棋”；加快推进相应的城市管理立法，克服城市管理行政执法“借法执法”现象；尽快落实城管执法人员身份问题，从而更好地规范、约束城管执法人员。同时，积极探索城管综合执法新体制。建议由城管执法队伍和公安队伍联合执法，加大城市管理工作力度和执法威信，解决对自然人执法难问题；在人民法院设立城管法庭，专门负责对城市管理违法自然人违法行为的司法裁判，体现民主法治精神。

编者：前不久，网络上一则“洛阳大叔在纽约”的报道曾广为传播：河南洛阳人谢云峰几乎不懂英语，却在美国纽约哥伦比亚大学门口摆摊售卖中国传统小吃，纽约的城市管理者并没有为难他，而是采取了较宽容的态度。这种宽容并不意味着不管理、没原则。据报道，谢云峰在开业前需考取纽约当地的餐车厨师执照。在其经营初期，还曾因违反管理规定被当地卫生部门处罚过1000多美元。可见，纽约的“城管”同样在进行城市管理，只是其管理既“放”又“管”：放开对小商摊一般经营活动的许可，给其必要的生存空间；严管经营秩序，如食品安全、消费者权益保护等，并且无论是“放”是“管”，都遵循法规要求。破解城市管理执法难，这“一放一管”中蕴含的理念，值得我们深入思考。

责任编辑：尤健