渐进主义模型视角下“禁改限”政策分析

梁家春

摘 要 曾为解决安全、环保、扰民等问题而颁布的“禁放令”在实施的十多年里受到很多人的质疑甚至公然违令，遭遇执行困境，执行效果不佳，以致后来大多数城市重新“开禁”，从而使“禁放令”改成了“限放令”。本文从渐进主义模型视角，分析“禁放令”到“限放令”调整的合理性，“禁放令”存在的问题及改成“限放令”的对策和启示，以寻求公共政策制定和执行的理论借鉴。

关键词 禁放令 限放令 渐进主义模型 政策分析

一、“禁放令”背景

“爆竹一声辞旧岁，桃符万象更新。”、“爆竹声中一岁除，春风送暖入屠苏。”这些是我国流传已久的诗句，从1000多年前开始，我国就有了通过燃放烟花爆竹为春节辞旧迎新的特有习俗。出于安全、环保等因素的考虑，1992年6月1日，《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》实施，引发了全国的“禁放”潮。1993年，北京人大常委会通过《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》，规定自当年12月1日起，北京市城八区为禁放区，在禁放区内，任何单位或个人不准生产、运输、携带、储存、销售烟花爆竹。此后，全国280多个城市相继出台了类似的法规，就连华人众多的美国纽约市，也在1996年发布了禁放令。1994年2月23日，南宁市第九届人民代表大会第六次会议审议通过了《关于在市区内禁止燃放烟花爆竹议案的决议》，市人民政府相应于1994年7月27日发布《南宁市禁止燃放烟花爆竹的规定》（市政府令第4号），自1994年10月1日起，在南宁市市区范围内实行禁止燃放烟花爆竹政策。

二、南宁市“禁放令”遭遇执行尴尬

政策执行遭遇尴尬，是指政策在执行的过程中所遭遇的被漠视、规避、拒斥等情况，是政策自制定开始便存在弊端，无法平衡各利益群体的利益，使政策的妥当性和科学性受到质疑，从而使政策的执行遭遇阻碍，造成执行成本增加。南宁市虽然紧跟“禁放”潮在1994年便制定并实施了《南宁市禁止燃放烟花爆竹的规定》，但执行屡遭尴尬，逢年过节爆竹声便不绝于耳，特别是快速环道以内的禁放区爆竹声更是此起彼伏。不少市民抱着侥幸的心理自己“开禁”，冒着违令的风险“偷着乐”，在禁放区燃放烟花爆竹，他们认为在爆竹声中才有喜庆的气氛，才更具年味。禁放法规遭遇冷落，禁放执法遭遇困境，禁而不止的现象挑战着法律的权威，使禁放令形同虚设，成了一纸空文。一边是禁放法规，一边是违法燃放，这种现象给社会造成的负面影响不可低估，其危害是多方面的，直接危害即造成了很多环保、卫生、扰民、安全等问题，间接危害主要是：（1）有损政策尊严，使得一项严肃的法令处于“人人皆知可违反”的虚无状态；（2）有损政府形象，巨大的响声似乎随时都在质疑政府的管理能力；（3）不利于公民养成守法观念，使人们误解可以择法而遵守，增加政策执行成本。

三、南宁市“禁放令”政策调整

出于禁放令执行尴尬的各种原因，也为了延续传统年节风俗的需要和丰富市场、拉动消费，许多原实行禁放令的城市相继开了禁。截至2006年底，全国已经有200多个城市对燃放烟花爆竹由“禁放”改为“限放”政策。南宁市也于2007年审议通过了《南宁市第十二届人民代表大会第二次会议关于春节期间在我市原禁放区内实行限制燃放烟花爆竹的决议》，市人民政府根据该决议发布了《南宁市烟花爆竹经营燃放管理规定》（市政府令第2号）。从2007年春节期间开始，南宁市将在市区范围内对烟花爆竹实行由原来的禁止燃放调整为限制燃放。该决议顺应了民意，体现“以人为本”和构建和谐社会的执政理念，也考验了政府的执政能力。

四、渐进主义模型视角下“禁改限”的合理性

禁放令自执行以来存在的种种弊端使其由“禁”改成了“限”，该政策变动过程体现了政策过程的渐进主义模型。渐进主义模型是由美国学者林德布洛姆构建的，把政策过程设定为公共权力运行过程中公民、政党、利益集团领袖和直接决策者各自行使权力，互相影响和互相作用的过程，旨在广泛地参与主体了解彼此的价值偏好，透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态均衡。从渐进主义角度分析，“禁放令”到“限放令”是一个循序渐进的过程，从最初制定政策时的不完善到现在的逐步完善，考虑了多方的利益需求，尊重习俗，尊重民意，实现了政策的动态均衡，是进步也是突破。任何事情不是一蹴而就的，任何政策也不是一拍定案的。初看完善的政策也会存在弊端，也会出现或多或少的执行困境，只有不断发现问题，一步一个脚印地解决问题，才能制定出符合各方最大利益的政策，才能使政策执行效果达到最优，不断优化才能寻求最满意政策。所以，从渐进主义角度分析，“禁改限”是政策的完善和进步，存在一定的合理性。

五、“禁放令”存在的问题

（一）立法存在缺陷，未尊重习俗和民意

和绝大多数禁放烟花爆竹的城市一样，南宁市在制定禁放政策的时候也存在一定的立法缺陷和脱离实际。中国人民大学社会系主任李路路教授认为，绝大多数禁放烟花爆竹的城市在立法前没有对燃放烟花爆竹习俗的利弊进行科学论证，也未对禁绝此习俗可能产生的问题作出客观评估。春节燃放烟花爆竹是具有正面意义的传统习俗，驱恶祈福，不能当成陋习甚至恶习一禁了之。而由燃放烟花爆竹造成的环境、安全等问题是可以由良好的管理措施规避的，如果因为这些问题把千百年来在春节燃放烟花爆竹的传统习俗当成恶习禁止就有点因噎废食了。禁放虽然能防止安全事故，减少环境污染，却以牺牲一种传统文化、牺牲社会有效发泄机制为代价。李路路教授还认为，在禁放政策制定时没有让公众参与讨论，也没有邀请鞭炮制造商和民俗学专家举行听证，没有充分尊重民意和从公民主体利益出发。因此，相当一部分市民对此法规不认同，致使其合法性和科学性受到质疑，产生抵触行为在所难免。

（二）执行阻力重重，执行效果不佳

禁放法规执行10多年来，大的环境已经发生了巨大变化，使禁放法规在执行过程中遇到了很大阻碍。大的环境主要是经济社会的发展，阻碍主要来自市民、鞭炮制造商和销售商以及执法困境。

1、市民的阻碍

随着南宁市经济社会的迅速发展和进步，市民的生活水平不断提高，人们对春节燃放烟花爆竹传统习俗的情结和需求不断增长，所以很多市民宁愿冒着违令的风险也要在禁放区燃放烟花爆竹。为什么禁放法规变成了“人人皆知而违之”的空文法规，大大增加了来自市民的阻力？其主要原因有三点：（1）市民对传统习俗和热闹喜庆且具有年味的节日气氛的热衷，这种热衷延续了千百年，不是说禁就能禁的。（2）燃放烟花爆竹，看得见听得到，成为了态度沟通的绝好方式，只要有人以身试法，其他人就会感到找到了同道而跃跃欲试。于是，挑战法令的人就会越来越多。（3）黑夜提供的天然屏障使在黑夜里的违抗法规的行为处在一种匿名状态，没人能看见，等到执法人员赶到，烟花爆竹已上天。

2、爆竹制造商和销售商的阻碍

有需求便有供给，人们对燃放烟花爆竹的需求刺激着爆竹制造商和销售商的供给。由于大量的市场需求和盈利的驱使，不少没有合法经营执照的爆竹制造商私下制造违规爆竹并向市场输送，买卖烟花爆竹的窝点也从秘密变成了公开，公然挑战法规。在2005年中国青年报网络版的一篇《迎春爆竹响彻全国 “禁放”法规正失去尊严》的报道中提到：“在南宁市北湖菜市，不少杂货店干脆将烟花爆竹摆上售货台公开买卖，一舞狮队则燃着鞭炮挨家挨户乞讨。一名小男孩来到杂货店要买烟花，店主立刻打开一大纸箱让他随意挑选。记者花3.5元轻松地买了一盒‘摔炮，看到包装袋上标的是‘优质白砂糖，根本没有生产厂家。”

3、执法遭遇困境，执行成本过高

一项政策的实施对象是广大人民，当广大人民不认同该项政策并公然违之，该项政策的执行必然遭遇执行困境，加大执行成本。禁放令不像其他法规站在了绝大多数人的利益上，比如法律明文规定不许偷盗他人财物是为了保护人们的财产安全，符合民意，人们易于自觉服从。而禁放令禁止了千百年的习俗，让人们不能通过燃放鞭炮欢庆春节和驱恶祈福，使人们一时难以习惯清静的春节，顿感失去了年味，不符合广大人民的意愿，这是涉及千家万户的事情，需要完善的管理，而不是一禁了之。但若想有效地执行该项法规则需要在每个禁放区安排执法人员执勤，严格惩罚违规现象，而在黑夜的掩护下，违规人们必然和执法人员展开了“猫抓老鼠”的游戏，除非每个角落都有执法人员时刻蹲点，要不执法人员赶到现场花炮已上天，人已去无踪，执法陷入困境，必然导致执行成本增加。

六、从“禁放令”到“限放令”的对策

从渐进主义角度来看，虽然“禁放令”存在着很多问题，但可以通过解决这些问题使该项政策得到改善，使其越来越完善以致更能符合民意，从而能得到更多民众的支持。也是因为这样的循序渐进才有了后来“有限解禁”的“限放令”。根据2003年南京一媒体进行的一项调查显示：南京市民中有70%赞成“鞭炮解禁”，反对者只占3成。随着“鞭炮解禁”的呼声越来越高，政府也在寻求一条有效合理的“解禁”路径，在解决禁放令产生的种种问题的同时，充分尊重习俗和民意，做到“有限解禁”，保护绝大多数人们的利益。

（一）顺应民意，以人为本

南宁市在顺应民意方面，接受了自治区、南宁市的人大和政协会议上代表和委员提出的“允许燃放烟花爆竹”的议案和提案，在2007年的南宁市第十二届人民代表大会第二次会议上审议通过了《南宁市第十二届人民代表大会第二次会议关于春节期间在我市原禁放区内实行限制燃放烟花爆竹的决议》，接受人民的意见，顺应民意的立法可以得到大多数民众的认可，从而减少执行阻碍。

（二）转移工作重心，努力抓监管

要做到“有限解禁”就要做到“有效限放”，不能再走禁放令的老路。要实现“禁放令”到“限放令”的转变，重点是转移工作重心，抓好监管工作，才能使“限放令”有效实行。工作重心主要转移到以下几个方面：

1、加强市场监管，疏通正常渠道

大多数烟花爆竹燃放产生的事故主要因为燃放了非法、伪劣和超标的烟花爆竹。从市场角度看，合法生产的烟花爆竹市场价格相对较高，市场占有率低且不易买到，而大量的市场需求和正规渠道的不畅通在客观上为粗造滥造、生产成本低的非法和伪劣烟花爆竹占据市场提供了空间。所以政府应该做的是加强市场监管，坚决打击非法生产，为烟花爆竹的安全生产和销售提供畅通的渠道，为生产成本高但安全系数也高的生产商提供一定的财政补贴，保护生产商和销售商的合法利益。

2、加强安全管理，落实责任到人

当“禁放”变成“限放”，政府应极力解决人们最关心的安全问题。与“禁放”相比，实行“限放”更考验政府的管理和服务能力，需要各部门做大量细致、具体的管理和监督工作，把安全责任落实到个人。南宁市在这方面按照“属地监管、谁主管、谁负责”的原则，制定各部门工作方案、突发事故应急预案和责任追究制度，一级抓一级，层层落实责任。从对烟花爆竹生产、运输、批发、零售等管理到对违法燃放者的处罚，从消防安全保障到燃放遗留物的及时清理，每个环节都进行周密部署，落实人员和责任。

3、加强依法管理，做到统一协调

依法管理和统一协调可促使限放令有效有序地施行，要做到依法管理和统一协调需要各职能部门，如公安部门、安检部门、工商部门、质检部门等要严格按照相关法规和要求做好各项应对烟花爆竹的安全管理工作，采取限时间、限地域等措施减少燃放烟花爆竹的负面影响。各职能部门各司其职，相互合作，加强沟通和协调，形成联动机制，从严查处违规销售、燃放烟花爆竹的行为。

七、“禁改限”对公共政策制定与执行的启示

（一）任何政策在制定前都需要对该政策存在的合理性及利弊进行科学论证，也要严格对其施行后可能产生的问题进行客观评估，只有这样才能制定出符合民意的科学且合理的政策，才能减少施行后可能产生的阻力，避免陷入执行困境。

（二）实现由禁至限，由禁到管的观念转变，努力做到“疏堵结合，控制源头”。用渐进主义进行分析论证，不要急于追求政策效果，多从管理着手，但管理不等于禁止，有些事情禁止往往难以凑效。

（三）政策和法律不是万能的，并不是所有的事务都能够用法律来约束，尤其是一些涉及文化、习俗的事项。如果一项习俗并没有明显地违反人情常理，则其表现出的力量未必是法规所能抑制的。

（四）政府的权力是有限的，应该只做其职责范围内的事，做其力所能及的事。比如：在燃放鞭炮问题上，政府该做的是制定强制性标准、消除安全隐患、处理燃放与扰民的问题等，而不应该轻易介入习俗存亡之争。

（五）制定事关千家万户的公共政策不仅需要十分谨慎，而且应该让公众真正参与，让各种意见在立法前和立法中得以充分表达，得到公众广泛认同后再颁布施行。如果政策不能充分体现民意，出台后民众就可能不认可，无形中就会加大服从成本，他们会用违禁行为来表达自己的不满。

（六）一部法规的执行与否不能任由市民自己选择，否则这将是对现行社会秩序和政策法规严肃性的挑战。“有法必依”是法治的基本原则，“有法难依”是法本身有缺陷，错了的就要及时纠正，弥补缺陷，否则政策合法性就无从谈起。

八、结语

“禁放令”虽然存在很多弊端，但最后大多城市通过发现问题并为解决这些问题把其调整为了“限放令”。从渐进主义角度分析，“禁改限”的调整是及时而科学的，具有进步意义。而“禁放令”到“限放令”的调整也为公共政策的制定和执行起到一定的指导意义。

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（作者单位：广西大学公共管理学院）