贿选潜规则

张鹭

在第十二届全国人大代表选举之前的地方人大代表选举中，中部省份湖南引人注目。

2013年1月17日，湖南省人大代表正式候选人、邵阳籍企业家黄玉彪落选后，在多个网站实名举报自己曾向多个县人大代表团贿选；2月19日，衡阳的省人大代表左建国被指成功当选系因涉嫌出资近300万元进行贿选；3月14日，衡阳另一位省人大代表吴群亦被指涉嫌在选举中发出636个信封，每个装有五六千元。

前两起选举贿案，目前都在调查之中。据《财经》记者了解，其中邵阳方面涉及的市人大常委会一名副主任已被检察机关立案侦查，数名县人大联工委主任也被警告处分。

不惟湖南，近年来，人大代表贿选问题在山西的太原和闻喜，安徽的巢湖，广东的清远和韶关，浙江的松阳、上虞和乐清等地屡现公开披露或举报。贿选者的身份多为民营企业家。

代表人民行使国家权力的人大代表的产生，在选举法中有公开规则。但是长久以来的实际运行中，另有一套“潜规则”：选举涉及的四方——党委、人大、“内定”的正式候选人与“陪选”的差额候选人之间形成默契，共同遵守某种次级秩序。

人大代表的遴选目前实际采取的是“结构配给制”，即由上级党委按社会结构分配指标，同级党委确定具体的提名人选，被组织提名者鲜有落选。其中民营企业家由于提名名额有限，多以差额候选人的身份存在。但是近十年来，这个群体越来越不甘沦为陪衬，让这种建立在默契之上的秩序逐渐难以维系。

来自人大系统的声音认为，这反映出人大代表的产生机制存在完善的空间，增强透明度与竞争性被视为“把好人大代表入口关”的改革方向。

组织提名

1月2日下午，邵阳市人大选举省人大代表的投票日。得知落选后，黄玉彪对选举结果非常不服气。

社会贡献较大、获得市委提名、宣传部门重点推荐……在既有的游戏规则下，黄玉彪几乎符合一切条件，加上向众多拥有投票权的代表送出的红包，他对于当选有着很高的预期。最后却落选，在黄看来，原因是竞争对手的红包送得比他多。

作为正式候选人，黄玉彪所说的竞争对手指的是差额候选人。据人大代表选举法，人大代表实行差额选举，即候选名额多于应选名额，二者之差通常被称为差额候选人。如果不想在选举中被“差”掉，最好的办法是获得党组织的提名。

人大代表候选人的来源有两大渠道：各政党、各人民团体推荐，选民或者代表十人以上联名推荐。前者为组织提名人选，后者是非组织提名人选。

“组织提名与非組织提名，在被选举权上并无差别，不过前者体现的是组织意图，两者怎么可能平等？”一位熟悉人大选举的湖南省委人士分析。该人士介绍，民营企业家竞选人大代表通常的操作手法是，先找当地党委领导，争取获得组织提名推荐。“一般而言，这是必保对象，关键时会打招呼，代表联名推荐的都是陪选。”

此后，要多在媒体露脸，宣传和推荐自己。投票以前，通常要设法搞到代表名单，登门拜访挣印象分。一套流程走完，操作时间短则几个月，长则几年。

为了获得组织提名，从政府开始，黄玉彪提前半年就开始了准备。他最早想得到的提名，是全国人大代表候选人。

生于邵阳市邵东县农村的黄玉彪，上世纪90年代起赴广东大亚湾经商，自称公司资产逾10亿元。他曾两次作为特邀代表参加全国政协会议，但未参选过人大代表。

在2012年上半年两次入选中国经贸代表团随领导人出访后，同年年中，他决定回乡参选全国人大代表。最早，黄玉彪致信邵阳市委负责人承诺向家乡捐资1亿元，其中5000万元投入公益事业建设并由市政府安排，其余5000万元投入邵东农村老家的新农村建设。他由此进入统战部门的考察范围。

统战部门对民营企业家的考察主要有四项：投资规模、纳税情况、公益事业和个人政治思想，考察结果提供给市委、市人大和组织部门作为参考，成为组织提名的重要依据。包括税务、银行、工商、民政等在内的16个部门组成的考察团队，对黄玉彪的企业进行了考评，在分为AB两级的考评结果中，黄的企业在等级较高的A级中排名第四。

决定参选后，黄玉彪在邵阳市展开了一系列慈善攻势，各类捐赠仪式上都有市领导出席和讲话。

因为历年来的捐资助学、抗震救灾事迹，他还被湖南省委、邵阳市委两级宣传部确定为“雷锋式企业家”的重大典型，新华社、湖南卫视、湖南日报、潇湘晨报、邵阳日报等多家媒体都对其事迹进行了报道。

如此大费周章之后，去年12月，黄玉彪接到邵阳市人大的通知，他未能获得全国人大代表候选人提名。邵阳市有七个全国人大代表名额，其中非公经济人士仅四名，竞争激烈。

不过，他得到了可以作为邵阳市委提名的正式候选人，参与省人大代表竞选的承诺。由于市人大选举省代表是在2013年1月2日，他在去年12月23日从广东赶回湖南。

红包攻势

由于对人大代表选举并无经验，回乡次日，黄玉彪宴请邵阳市人大的一名领导吃饭，在座的还有邵阳市某区人大的原领导。

席间，黄玉彪被建议向各县人大代表团送红包，以确保当选。至于“行情”，他被告知，县委书记、县长与县人大主任都是3000元，普通代表是1000元。由于没有代表们的联系方式，前述区人大原领导送给他一本各代表团的花名册。

知情人士介绍，给代表送礼的风气从前几届开始，起初是送烟，后来升级成红包。由于红包送的范围大、单个代表的金额低，逐渐作为潜规则被接受，并一路水涨船高。去年12月在长沙，湘中某市一位成功当选市人大代表的企业家向《财经》记者称，其送红包的花费为44万元。

前述湖南省委人士分析，组织提名的正式候选人相对有“保障”，并无动力送钱。但部分由代表联名推荐的差额候选人开风气之先后，让正式候选人陷入纠结：如果跟着送，怕被举报留下把柄；不送的话，又怕被挤掉。

黄玉彪告诉《财经》记者，他拿到各县代表团名单已是大会报到的前两天，各县代表团都已进入宾馆驻地。按照名单，他给各县人大主任逐个电话预约，然后前往驻地楼下后让对方下楼“取点资料”。同时，县人大主任会与县人大联工委主任说好，让后者给黄打电话，按每人1000元的标准把钱分发给代表。在去年12月24日至28日期间，黄向邵阳市下属的九个县代表团共送出320份红包。

随后12月31日，黄玉彪听到要加钱的新消息，不然就选不上。据其称，一位认识的隆回县候选人最早送的是500元，后来加了1000元。这位候选人对他坦言，“心里很不舒服，找了这么多人，很狼狈，其实很不愿意出钱。”

比起“临时抱佛脚”的黄玉彪，较早开始“操作”的候选人，要花费更多心力。由于去年11月省人大代表候选人定下时，各代表团尚未集中，黄玉彪称，据其所知，一些候选人第一时间前往各县送钱，通常做法是开车到当地后宴请县人大主任与联工委主任，让后者代为分发。

黄玉彪落选后，收钱的人大代表都将收到的1000元如数归还，32万元都被送回。随后，这位失意的落选人以银行转账凭条、退钱的视频与电话录音等作为证据，向湖南省纪委四室举报贿选问题，并通过网络和传统媒体实名举报。中央纪委、中央组织部湖南督导组也接到了这一举报。

之后，湖南省成立由省人大常委会、省监察厅等部门组成的联合调查组。目前，邵阳市人大常委会一位副主任已被检察机关立案侦查，涉及的几个县人大联工委主任也受到了警告处分。

不过，前述湖南省委人士对调查结果持谨慎态度：“涉及面太广，波及大半个邵阳市人大代表团，收受红包的金额都在5000元以下，没有达到立案标准，而且钱也已经退了。”

秩序松动

此次邵阳市的省人大代表选举，由市委提名的候选人和代表联名提出的候选人共97名，而该市的省人大代表名额为76名，其中包括10位上级机关下来的“戴帽”参选者，这意味着该市拥有的实际名额是66人。此次湖南代表团的119名全国人大代表中，亦有9名“戴帽”空降者。

“戴帽选举”是指将上级人大代表放到下级人大会议上进行选举。这种潜规则不见于任何法律规章，却在全国各地的各级人大代表选举中普遍存在。

这与现行人大代表选举的名额分配方式有关。以湖南省为例，其名额在14个市、州及驻省人民解放军共15个选举单位之间分配。如此，省直机关的党员干部候选人，不得不分散下放到14个市、州“戴帽”参选。

一位娄底市双峰县人大代表介绍，该市本届98名市人大代表中有16名“戴帽”者。“县人大平时的会议和活动，这些人都不参加，我们只负责在市人大代表选举日把他们选上去。”这位代表透露。

这些上级机关下来参选的“戴帽”者，实际并不参与差额选举，而是要确保当选，并且高票当选。

保证“戴帽”参选者高票当选只是选举工作一部分。地方党委在提名候选人时，所做的是一个复杂的拼盘。

以这一届全国人大代表选举为例，湖南省人大常委会把110个名额分配至各市、州，大原则是按各区县的人口比例确定名额，并要求保证女性代表、少数民族代表和基层代表等符合比例。各市、州拿到名额指标，拟定具体的候选人名单后提交省里宏观统筹。

全部选举单位的提名只提出110个，但由于法律规定必须要有一定比例的差额，本次湖南的差额为24个，这些非组织提名的差额候选人一般由代表团联名产生。

“简单地说，上面定名额和结构比例，下面定人选。”该省某市一位人大系统人士总结。

各级选举单位党委在进行候选人“拼盘”时，本级政府官员往往是比例最大的群体，对本地的税收、公益事业贡献较大的企业家也会占据相当比例。由于每一类结构都有名额限制，由此也会导致經常出现“张冠李戴”现象。比如，安排不下的中层干部会以基层代表的身份出现，或者农民企业家被归入农民而不是非公经济的行列。

无论组织提名还是代表联名，所有的候选人仍需经过投票选举才能当选。组织提名的人选，会在各类大小会议上得到重点推介，部分人还能得到宣传部门的配合。

双峰县一名人大代表透露，投票前，在层层打招呼后，各代表团团长早已知道哪些人是陪选者，他们会通过召开代表团会议的方式传达上级精神，要求在投票时“讲原则、讲大局、讲政治”，“体现组织意图”，有的干脆下发一张“建议差额人选”的名单。

随着大量民营企业家成为差额候选人，这种秩序开始受到动摇。黄玉彪透露，这次邵阳市人大选举省人大代表，除了他，至少另有七名党员干部身份的正式候选人落选。

一位湖南省人大代表透露，在上一届省人大代表选举中，娄底市代表团的票箱里跳出13个企业家，把内定的正式候选人给挤了下来。而在本届全国人大代表选举中，700多名省人大代表都接到短信，大致内容是一名正式候选人涉黑。代表们后来多将这一票投给了一位舍己救人的差额候选人。

据《财经》记者了解，在邵阳贿选事件发生后，为了保证今年1月31日的湖南省全国人大代表选举顺利进行，该省调整了差额候选人名单，其中很多民营企业家临时被换成工人、农民等普通基层代表。

透明化呼声

“近两届湖南省人大代表选举中，株洲、常德、衡阳、郴州几个代表团中落选的正式候选人较多，几乎都在10个以上，因为这些地方经济活跃，民营企业家较多。”湖南省人大常委会《人民之友》杂志副主编田必耀分析，党委提名的候选人落选，原因一是自己疏忽大意，二是个别地方领导默许拉票。

田必耀认为，贿选的产生，深层次原因在于，企业家阶层政治需要和诉求日渐觉醒，却缺乏公开透明的竞选平台。

“现在不是人民选代表，而是官员在选，正是这种状况造成贿选。”黄玉彪自己认为，真正要选好代表，应该允许公开演讲等，这样获选者才能真正代表民意。

选举法规定，县级与乡镇人大代表系直接选举产生，县级以上的人大代表为间接选举。

双峰县一位农民界别的县人大代表介绍，就公开程度而言，基层的直接选举做得相对较好。无论是镇代表还是县代表，候选人名单都会在各村张榜公布半个月，村民们可以在公示期内反映候选人的问题。

但到了县级人大以上的选举，候选人名单就不再对外公开。在市级人大代表选举中，即便对于拥有投票权的代表们，公开程度也有限。