试论“营改增”税改过程中的难题及路径选择

【摘要】当前“营业税改征增值税（以下简称营改增）”被认为是中国税收改革最重要的抓手，从试点的运行情况看，营改增在减轻企业税负，拓展试点企业和行业的市场空间，促进企业分工细化和技术进步等方面发挥了重要的作用，但此次税改也存在一些突出问题，及时梳理试点中出现的主要难题，有利于科学把握下一阶段营改增改革的方向与路径。

【关键词】营改增；难题；路径

一、势在必行营改增

国务院总理李克强4月10日主持召开国务院常务会议，决定进一步扩大交通运输业和部分现代服务业营改增试点：2013年8月1日起试点在全国范围内推开，部分现代服务业适当扩围纳入广播影视作品的制作、播映、发行等；择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入营改增试点。

国务院明确营业税改征增值税试点时间表，希望在“十二五”期间全面完成营改增改革，表明中国政府高层普遍将实行营改增视为推进财税体制改革的“重头戏”。实际上，在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中就已将“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”列入财政体制改革的目标。2012年年初，营业税改征增值税已在上海拉开帷幕。自2009年增值税制实现了从生产型向消费型的全面转型之后，增值税改革的重点已落在扩大其征收范围上，即将增值税的征收范围逐步扩大到对各类劳务征税，从而取代营业税。

增值税之所以取代营业税是由于增值税仅对增值额课税，有利于避免重复征税，不会对生产和贸易产生扭曲的效应。而营业税则完全不同，它主要是对营业额的全额征税，这将导致专业化分工程度越高税收负担就越重的结果，从而不利于专业化分工的良性发展，也就注定了营业税最终要退出税收的历史舞台。

二、营改增面临的三大难题

自2012年1月起，营改增试点已正式进行了一年多时间，在减轻企业税负，拓展试点企业和行业的市场空间，促进企业分工细化和技术进步等方面发挥了重要的作用，然而及时梳理试点过程中出现的主要问题，为科学把握下一阶段营改增改革的方向做好准备，也尤为关键。

（一）部分行业实行营改增后，税负不减反增

自2012年1月1日上海市在部分行业率先实施营业税改征增值税的试点改革以来，增值税小规模纳税人的税负下降较为明显，大部分一般纳税人的税负则仅是略有下降。且在试点过程中同时发现，部分增值税一般纳税人的税负不降反升，主要表现在某些交通运输企业和部分服务型企业。中国物流与采购联合会日前到上海市已被纳入营业税改增值税试点的物流企业进行调研，结果发现物流企业最基本的服务——货物运输服务，因其实际可抵扣项目较少，导致试点后企业实际税负大幅增加，其应纳税额上升幅度甚至高达123%。究其原因，主要是可抵扣进项税额的项目较少；税率设置过高，对其特殊性考虑不足。解决这个难题，就要扩大企业可抵扣的项目和确定合理的增值税税率。

（二）地方政府的财政收入减少

根据上海财税官网上的数据，2012年前三季度，上海市营业税收入为716.7亿元，同比减少111亿元，2012年前三季度征收的国内增值税为1633亿元，同比增加336亿元。营业税属于地方财政，增值税只有25%属于地方财政，增值税84亿，营业税减少111亿，综合来看上海市在实行营改增试点后，2012前三季度营业税和增值税部分同比减少了27亿元。

营改增改革试点，在进入2013年后加快了进程。目前有关方面正采取横向扩围、纵向深入的战略，全面推进营改增进程。这项改革对政府间税收安排的影响却堪称牵一发而动全身，在目前的政府间税收安排下，营业税大多属于地方收入，改为增值税后，其中的大约75%将上划为中央收入。如果没有相应的补偿性改革，这对地方财政和地方政府公共服务能力将形成巨大冲击。

（三）分税制财政体制困境

增值税属于中央与地方共享税，根据现行体制，国内增值税中央分成75%，地方分成25%，进口增值税则全部归中央。这种分成比例的设计是以营业税基本归地方财政为条件的，在营改增之后，无疑将极大地触动地方财政的利益。因此，重新设计增值税收入在中央与地方之间的划分必然成为地方政府关注的焦点，也成为社会各界高度关注的问题。

如果不改变营改增存在的问题，将衍生出两大负面效果：税收增加的企业抵制营改增，进而误解税收改革与民争利；地方财政收入下降将导致地方更加依赖土地财政，地方政府或者暗中反对营改增，或者放开手发展房地产业，两者必居其一。而中央政府财权更大，将直接影响未来中国的发展路径。

三、应对营改增难题的路径选择

（一）循序渐进：增值税“扩围”应该分步骤进行

立足于目前我国的社会经济发展状况，增值税“扩围”应采用渐进式改革方略，即在以后相当长的一段时期内，我国仍将保持增值税与营业税并存的局面，需要逐步提高税收征收管理水平，逐步提高纳税人的纳税遵从度和会计核算水平，在综合考量各行业特点并科学设计税率的基础上，逐步扩大增值税的征收范围，缩减营业税范围，最终实现增值税取代营业税的改革目标。

（二）齐头并进：营改增应与分税制改革同步进行

解决原分税制框架下“营改增”后地方收入减少的问题既简单又复杂。说其简单，是指如果税收制度和现行分税制财政体制下中央与地方的事权划分与转移支付都不作调整的情况下，营改增后弥补地方的收入缺口似乎仅仅是现行税收收入的重新算账分钱的问题。按照这一思路无外乎有三种基本方案：其一，按行业划分增值税收入。原征收营业税的行业改征增值税后的收入全部留给地方，原征收增值税的行业继续保持75：25分成。其二，调整增值税分成比例。其三，增值税分成比例不变，调整其他税种中央与地方的分配关系。

如果将未来可能实施的税制改革纳入中央与地方财政分配关系调整的视野，方案设计就可能要复杂一些。根据税制改革的方向，有如下两种基本思路：增加房产税、资源税等地方税收入。如通过房产税改革，把居民自用住宅纳入房产税征收范围并作为地方收入；继续推进资源税从量计征改为从价计征的改革，适度增加税负并扩大征收范围也会增加地方收入；还有一种思路是在增值税改征营业税后，降低增值税的税率并将其全部作为中央税，在零售环节单独开征销售税作为地方税。这一方案的核心是首先降低增值税税率并将其全部作为中央税，在保证总体税负不变或略有下降的前提下，将增值税税率下调减少的收入通过在零售环节征收销售税转移给地方，将零售环节销售税全部作为地方政府收入。

如果将事权划分和转移支付制度的调整也纳入方案，营改增引发的地方收入缺口问题将有可能演变为1994年分税制体制的重构。

如重新划分事权，减少地方政府的支出责任。如将义务教育、环境保护、安全生产、药品食品质量监督等现行地方政府的事权上划至中央。由于地方支出规模下降，因此可以不弥补或者少弥补收入的下降；增加对地方的转移支付。在中央与地方税收分享关系、事权划分不变的情况下，中央通过营改增增加的收入也可以通过增加对地方转移支付，尤其是一般性转移支付的方式重新分配给地方，弥补地方政府收入缺口。

上述方案各有优劣，许多方案可以相互补充，而随着营改增的推进，在不同阶段，不同方案之间也可以替代和转换。如现阶段分税制财政体制调整的重点是税种收入的重新划分，然后随着税制改革的深入不断完善，在中央与地方事权划分时机成熟时再做进一步的调整。

（三）重新划分国税与地税的版图：建立成为地方税主体的新税种

事实上，与营改增引发的其他问题相比，重新划分国税与地税的版图才是补偿性改革的最大难点。从积极面看，营改增将创造出激发重新思考和梳理政府间税收安排的极好机遇。

首先，税收制度和政府间税收安排的相互关系如何协调？营改增直接触及了税制改革两大目标的协调：在确保整体税负基本不变的前提下，一方面最大限度地减少税收对经济运行的扭曲，即实现超额负担的最小化；另一方面在各级政府间形成合理的税收安排。

鉴于增值税的中性特征远远压倒了营业税，营改增表明政府在坚定不移地朝着正确方向迈进。考虑到中国的计划经济背景和“充分发挥税收调节（非中性）作用”之观念影响深远，掉转方向实属难能可贵。在确立税收中性作为税改首要原则的前提下，政府间税收安排应遵循三项基本原则：与宏观经济密切相关的税收归中央，具有流动性税基（容易出现辖区间税负转嫁）的税收归中央，税基分布不均衡的税收归中央。增值税同时具备这三个条件，其立法权、征收管理权、收入所有权归属中央的理由相当充分。

但这样一来，第二个问题随之产生：如何建立真正意义上的地方税？理论上，地方政府只宜拥有那些税基不具有地理流动性的税收。唯有如此，地方政府的征税行为造成的影响才不会外溢到其他辖区，从而消除了向其他辖区转嫁税负的可能性。

税基不具流动性的税收，也使地方政府有能力实施差别税率，以充分反映辖区居民对地方税收和服务组合的偏好差异。由于具有较高的流动性，营业税并非理想的地方税。从中长期看，推出财产税等地方税种是一个重要的方向，理想的选择是让“土地财政”回归真正意义上的房产税，即按房地产的评估价值而对房产持有者征收的受益税。赠予税和遗产（或继承税）也需要适时考虑开征，其他一些不具有税基流动性的税收，亦需作为真正意义上的地方税予以确立。未来，必须有一套税费体系应付地方财政所需，地方政府才能在合法合规的基础上治理。

四、结束语

营改增被认为是中国税收改革的最重要的抓手，营改增是日后中国税收、公共财政的风向标。营改增的目标是减轻企业负担，发展服务性行业，减轻企业负担是为了让利于企业，发展服务业是为了调整经济结构，更重要的是，营改增是调整中国地方与中央财政税分成的先兆。尽快为营改增存在的问题纠偏，从根本上理顺中央与地方财权，为地方政府寻找到合理、合法、合意的税源，是营改增这一项新的税收革命必须要绕过去的坎。

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作者简介：吴礼锋（1988—），男，安徽太湖人，浙江财经大学会计学院硕士研究生在读，研究方向：税务会计、跨境会计监管等。