规范河南省地方政府投融资平台发展的思考

【摘要】为了促进河南省地方政府投融资平台健康运行和发展，对当前河南省内政府性投融资平台的发展现状进行分析，找出问题，并结合存在的问题提出了相关的改进建议。

【关键词】地方；投融资平台；河南

一、引言

为了促进经济发展，河南省各级政府近年来纷纷增加各种债务以筹集快速发展所需资金，尤其是近三年来各级地方政府通过地方投融资平台筹集的规模迅速增加，但相关制度的发展却没有跟上这个快速的步伐，投融资平台发展中的一些问题和风险开始现象，如何规避风险，解决投融资平台发展过程中的问题成为我省地方性投融资平台发展亟需解决的难题。

二、地方政府投融资平台的定义及特征

地方政府投融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如水资源发展投资公司等。投融资平台的主要投资方向是市政设施、公用事业等基础设施建设和公益性项目。融资平台代替政府进行直接与间接融资从而实现了地方政府市场化融资的目的。

地方政府融资平台的特征主要有：第一，融资平台是由地方政府通过财政资金或注入土地、股权等资产而组建的符合法律规定的公司，而且融资平台的发起人和领导者都是地方政府或其职能部门，地方政府对融资平台具有绝对的领导权和控制权，因而融资平台属于“官办”或是国有性质；第二，融资平台虽然看起来是“官办”，经营业务也是以政府任务为主，但是其在法律上仍是拥有独立的法人资格，在理论上具有法人机构独立的权利义务；第三，融资平台虽然是独立的公司法人，但是平台的经营业务并没有完全市场化，而是主要为了支持政府投资项目进行融资；第四，相比一般公司的融资，融资平台的融资行为基本全部或部分由地方财政直接、间接承担偿债责任和提供担保。

三、河南省地方投融资平台发展现状分析

总的来说，河南省地方投融资平台的发展落后于经济发达的省份，在产业结构转移和大力提升企业创新能力的大背景下，尤其是中原经济区的发展上升为国家战略，河南经济的发展的呈现了前所未有的大好机遇，但是经济的发展需要大量的资金投入，而资金不足制约了发展的速度，所以发展地方性投融资平台成为迫切需要。

河南的地方性投融资平台可以分为省级和市、县两个层面。各级政府为了促进全省经济又好又快发展，加快推进河南省地方政府投融资体系建设，拓宽投融资渠道，增强政府经济调控能力，纷纷行动，出台不同的政策来支持和规范投融资平台的发展。将从政府支持现状和投融资平台发展现状两方面来进行概况分析。

（一）河南政府支持投融资平台发展概况

近年来，河南省人民政府和部分地市级政府主要是从政策制定来支持投融资平台的发展，主要可以见表1：

（二）河南省地方性投融资平台发展现状

1.省级投融资平台发展现状

据不完全统计，截至目前，河南省省级地方性投融资平台共有11家，管理资产总额共计3500亿元；其中资产总额在100亿元以上的有7家，分别是河南交通投资集团有限公司、河南省收费还贷高速公路管理中心、河南投资集团有限公司、河南铁路投资有限责任公司、河南省国有资产控股运营有限公司、河南省国土资源开发投资管理中心、河南水利投资集团有限公司，他们管理的资产总额分别为：1277亿元、600亿元、549.5亿元、201.9亿元、187.8亿元、103亿元、103亿元，最大的是河南交通投资集团有限公司。属于综合性投资公司的有2家，分别是河南投资集团，投资领域涉及电力、金融、水泥、造纸、高科技、交通、房地产、旅游等领域；和河南省国有资产控股运营有限公司，投资领域涉及煤炭机械、粮食、高新技术等领域。

2.市、县级投融资平台发展现状

目前，河南省市、县两级投融资平台共263家，注册资本共计619.5亿元。从规模看，最大的是焦作市投资集团有限公司，注册资本90亿元；最小的政府投融资台注册资本仅20万元，规模分布不均，表3简要说明了注册资本的规模分布概况。

我省市、县级投融资平台在经营范围上主要有服务于国企改革、重组和资本运作；服务于公共基础设施建设；服务于产业转型升级三种类型。其中为国企改革、重组和资本运作服务的平台，主要是整合国有资产，调整国有经济布局结构；为公共基础设施建设服务的平台，主要是对政府委托的交通、能源、城建、教育、科技等基础设施及其它特定项目进行融资，一级开发整理建设用地实施，并对基础设施进行投资、建设、运营和管理，此类平台也可以作为产业集聚区、城市新区开发建设的主体；为产业转型升级服务的平台，通过实施风险投资或参与投资高成长性企业，对战略新兴产业、高成长性产业进行引导、扶持、风险投资，推进产业结构调整升级。

四、河南省地方性投融资平台发展中存在的问题

近些年，河南省各类政府投融资平台发展较快，为我省经济建设作出了一定贡献，但存在着许多潜在的问题与矛盾。

（一）投融资模式和运作主体过于多元化

在08年以前，投融资平台都是以政府出资和管理为主的，由于参与管理的政府部门较多，造成资源分散，项目运作主体也不统一，甚至出现各部门间为了自己部门的利益而相互争夺项目的现象。致使管理效率低下，资源严重浪费，项目的成功率不高，各地到期的政府债务也不能按时归还，最后这些政府债务只好又由政府买单，增大政府负担，投融资平台的正面作用得不到显现。投融资模式的过于多元化，会导致投融资平台内部管理混乱，投融资偏离正道，不能如期归还资金，进而导致资金链条断裂，无法继续运转。

（二）融资平台错位严重

我省现有的投融资平台多数都是以政府背景建立的，很多由相关政府部门管理，这种背景下，导致政府投融资平台在后期运作过程慢慢演变为完全是由各地政府来承担各种行业和等级的融资。政府部门的过多介入，往往会偏离投融资平台的经营范围，导致投融资平台没有明确的发展模式、融资渠道和项目目标，甚至于完全由政府来承担项目和债务，融资平台错位严重。

（三）融资行为欠规范

目前在我省，不仅设有省级的投融资平台，也设有市、县级的投融资平台。这些投融资平台既有综合性的，也有专业性的，投资于城市建设、教育能源、公共交通等不容的领域，甚至对于一些融资规模较大的项目还单独成立项目公司，可以说投融资平台种类较多。但是在融资模式上，这些融资平台或公司多数是独自运作，单打独斗，相互组团融资的少。单个平台或公司实力有限，资金运作也有限，银行信用水平较低，所以融资规模也往往有限，各投融资平台独立融资的行为方式欠佳。

（四）债务数量膨胀过快

政府部门为了地方经济的发展，大力进行开发建设，利用投融资平台进行大规模融资，项目资金回收的速度远远跟不上债务的增长速度，最终形成恶性循环，债务越来越多，缺口越来越大，这个缺口只好由财政来填补，一旦财政资金出现问题，这些巨额债务就会转嫁给上一级政府，这个不断膨胀的雪球越滚越大，一旦超过政府的承受能力，必然对经济造成负面影响，所以，应该控制后投融资平台融资的数度和数量。

（五）潜在风险突出

我省现有的投融资平台，在融资渠道上，多数是从多家不同的银行获取信贷资金，这种现象叫多头融资，该行为直接降低了各平台在融资时的信誉度。不同银行借债，导致地方政府债务总额过大，加重财务负担，增加政府财政风险。甚至有些地方政府，为了偿还各银行的到期债务，采用拆东墙补西墙的方式，来暂时缓解财政危机，这种短期行为方式如果长期循环，必将给政府带来严重的危机，也带来政府财务上潜在的风险。

在银行授信放贷环节也存在着风险。一些商业银行在投融资平台进行贷款申请时，盲目授信，甚至根本不对项目进行具体考量就授信，隐藏着授信失败的风险。另外，银行在信贷资金的投向上也存在问题，民生性的信贷融资较少，却对其他生产性经营企业与投融资平台后管理放款比较宽松，脱离投融资平台设立的初衷，存在潜在风险。

（六）管理机制不到位

我省现有的投融资平台有些是企业法人，有些是事业单位法人，设置比较混乱，加大了管理难度；而在投融资平台的管理过程中又缺乏完善的管理机制，进一步加重了管理的混乱局面。另一方面，除了制度设置本身的问题外，投融资平台的很多管理人员是政府部门出身，严格意义上说是政府人员，缺乏专业知识和管理经验，风险意识淡薄，容易造成决策上的重大失误。

在投融资平台的监督制约机制上也存在问题。各政府部门之间缺乏统一的管理协调机制，不同级别政府部门之间，同一级别政府部门之间在投融资平台的建设上各自为政，缺乏统一性、规范性和系统性。对于地方投融资平台在管理机构设置、管理制度设计、平台建设以及项目运营效益评价等问题未给予足够的重视，缺乏相应的监督管理机制。无规矩不以成方圆，所以首先要在制度上予以完善。

五、河南省地方性投融资平台发展的政策建议

（一）建设信用政府，树立政府形象

首先，要大力宣传政府诚信的重要意义，在政府人员当中要树立起诚信意识，并以制度加以保障，建立信用政府，树立政府诚信形象，预防和禁止新任领导不买上届政府旧账的现象，并要在信用体系建设中，积极发挥各级党委政府的主导与表率作用。其次，要成立专门的监督管理机构，制定具体制度，聘用专门人员，对政府性投融资平台所融资金的使用情况、融资后所投资项目的经营效益情况进行考核与监督；监督融资平台是否按照融资时制定的还款计划按时还款，确保所借债务本息的按期偿还，规范金融秩序，激发金融机构对政府性投融资平台的信心，为融资平台的发展创造良好的外部环境。

（二）建立债务风险防控机制

首先要提高平台公司自身的偿债能力，这个能力的提高可以从提高平台公司的经营管理能力入手，这就要求政府对平台公司放权，在向平台公司注入资产时，应同时注入相应的受益权和收费权；在管理人员的聘用上，应按照市场化原则，在社会上聘用专业人员担任高管，而不是从政府部门选派。其次是要对平台公司的准入规则进行规范，保证成立的平台公司的高质量。可以制定相关法规将平台公司的准入门槛、经营机制、偿债责任等予以制度化，做到有法可依。并定期对已有的平台公司进行整合，对于资不抵债、信用不佳的平台公司予以清理。再次是要控制地方政府投资规模，优化投资结构，减少重复投资，从而把政府性融资规模控制在一个合理水平，减轻财政负担。还可以设立政府贷款财政专项基金，每年从财政收入中提取一定比例作为准备金，逐年累积，并根据新增政府贷款的一定比例补提，从而增强政府的还贷保障，降低到期还不上债务的风险。

（三）完善权利质押制度

首先是要在出质人的资格审查上进行严格要求。制定明确的出质人标准和等级，并定期对现有的平台公司进行信用等级评价。其次，对于要求权利融资的平台公司要进行全面考核，包括公司管理水平、资本金状况、资产负债率、现金充足情况、前期还款情况以及是否有政府担保等，保证平台公司具有正常的经营能力和盈利能力。最后是在权利质押贷款的办理环节，要对相关材料进行严格审查，要求出质人提供权利证书、质押合同、相关部门批准文书等所有权资质文件，并对质押合同办理备案登记和公证手续，保证相关材料的真实性和合法性，降低银行坏账风险。

（四）建立法律保障机制

首先可以在国家层面上，建议国家相关部门完善相关法律法规，如预算法、担保法等，对地方投融资平台予以规范。在法律上明确政府负债的最高额度或比例，划定警戒线，对于超过警戒线的地方政府禁止再行举债。其次，对于地方政府，要尽快出台地方性法规或管理办法，对投融资平台的操作流程、偿债责任、政府融资中相关债权债务人的责任关系、投融资平台与地方财政的关系等进行明确，对投融资平台发展和地方政府负债进行引导和规范。

参考文献

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基金项目：2012年度河南省哲学社会科学规划项目（编号：2012BJJ013）。

作者简介：胡义芳（1979—），女，河南信阳人，中南财经政法大学在职博士研究生，讲师，现供职于河南财政税务高等专科学校，研究方向：金融投资。