工商行政管理机关运用自由裁量权存在的问题及原因分析

摘要：随着行政自由裁量权在工商行政管理机关运用的越来越广泛，也逐渐暴露出很多问题。本文首先阐述了工商行政管理机关运用自由裁量权的表现形式，继而列举了工商行政管理机关运用自由裁量权过程中存在的问题，最后对工商行政管理机关运用自由裁量权存在问题的原因进行深入剖析。

关键词：工商行政管理机关 自由裁量权 问题 原因

1 工商行政管理机关运用自由裁量权的表现形式

行政自由裁量权在行政机关广泛使用，在实践中其表现形式多种多样，大量自由裁量权在工商行政管理机关得到广泛的运用，具体表现为：

1.1 自由选择职权行为方式 在选择具体的职权行为方式方面，工商行政管理机关可以选择作为或不作为。例如在《无照经营查处取缔办法》中，其中第九条明文规定：对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，县级以上工商行政管理部门可以行使：（一）责令停止相关经营活动；（二）向与无照经营行为有关的单位和个人调查、了解有关情况；（三）进入无经营场所实施现场检查；（四）查阅、复制、查封、扣押与无照经营行为有关的合同、票据、账簿以及其他资料；（五）查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物；（六）查封有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全，破坏环境资源的无照经营场所。上述内容所使用的是“可以”而不是“必须”，那么就意味着工商行政管理机关可以选择或不作选择这六种法定行为方式。

1.2 作出自由选择的行政行为时限 根据相应的法律法规，在执法过程中，工商行政管理机关是有时间幅度的，在执法时限方面，工商行政管理机关拥有一定的自由裁量权。例如在《无照经营查处取缔办法》中，第十一条明确规定：“工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过15日；案件情况复杂的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，可以延长15日。”根据该条法规，只对工商行政管理部门对实施查封、扣押的最长期限进行了规定，进而根据客观情况，工商行政管理执法人员有权进行自由裁量。

1.3 自由认定违法事实的性质 工商行政管理机关在认定行政相对人的行为性质方面，拥有自由裁量的权力。例如在《商标法》中，其中第四十五条明确规定：“使用注册商标，其商品粗制滥造，以次充好，欺骗消费者的，由各级工商行政管理部门分别不同情况，责令限期改正，并可以予以通报或者处以罚款，或者由商标局撤销其注册商标。”在《商标法》根本没有对粗制滥造进行具体的规定，这就由工商行政管理机关自主决定。

1.4 自由认定违法情节的轻重 工商行政管理机关在认定违法情节上有很大的自由空间。例如在《反不正当竞争法》中，其中第二十三条明确规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的，省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以五万元以上二十万元以下的罚款。”这条法规表明工商行政管理机关可以罚款也可以不罚款。

1.5 自由选择行政处罚的种类 对于违反工商行政管理法律法规的市场经营主体，工商行政管理机关作出处罚时，在法定的处罚幅度内可以自由选择处罚种类。例如在《商标法》中，其中第四十八條明确规定：“使用未注册商标，有冒充注册商标的；违反本法第十条规定的；粗制滥造，以次充好，欺骗消费者等行为的，由地方工商行政管理部门予以制止，限期改正，并可以予以通报或者处以罚款”，在该条法规中，选择单处或并处“予以制止，限期改正”、“通报”、“罚款”等，标明执法者的处罚种类。

2 工商行政管理运用自由裁量权的不足表现

2.1 行为目的不适当 不适当的目的是指具体裁量决定所追求的目的不是法律授权的目的，或者在追求法定目的的同时还存在着法律所不允许的附属目的或隐藏目的。主要体现在牟利方面，即牟取不正当的利益。此处的“牟利”不但指执法者牟一己之私利，还包括为本单位、本部门牟取不正当利益。原国家工商总局外商投资企业注册局副局长刘伟于2000年至2002年间利用担任国家工商局企业注册局外资管理处副处长、注册指导处处长的职务便利，为一家大型民营燃气企业上市审批一事进行咨询和指导，收受该公司给予的劳力士手表一块，价值5.2万元，另收受人民币5万元，最终受到法律的制裁。

2.2 认定事实不当 所谓事实认定是指认定事实的存在和认定事实的性质。而错误的事实认定是指缺乏可定案证据的认定，以及不合理的定性等，主要表现在：第一，缺乏定案证据。1988年海丰县工商行政管理局对何希光的行政处罚就是存在认定事实的主要证据不足，最终以撤销行政处罚决定而告终。第二，不合理的定性。不合理的定性是指对事实的性质认定合法但不符合常理。2004年南通市海门工商行政管理局对海门市通东石化供应有限责任公司实施的行政处罚决定因不合理定性而被江苏省海门市人民法院予以撤销。

2.3 考虑因素不当 所谓考虑因素不当是指在作出具体行政行为的过程中，行政主体考虑不相关因素。通常情况下，不相关因素是指没有任何依据证明该事项与行政决定的各环节或要素之间存在关联性。相关因素一般包括以下两个层次：一是法律明确规定的情况。1998年南通超康食品有限公司诉如皋市工商局工商管理行政处罚决定案正是因为如皋市工商局考虑了不相关因素同时又没考虑相关因素引起的，最终法院撤销行政处罚决定。

2.4 处罚结果畸轻畸重 许多工商行政管理法律法规都赋予工商行政管理部门根据法律的目的自由判断行为条件、自由选择行为方式、自由作出决定的权力，同时在处罚措施必须罪罚相当方面也对工商行政管理部门提出了要求，如果工商行政管理机关实施的自由裁量超过一定的标准，便显失公正。2005年8月18日宜昌市工商行政管理局A分局以杨某的行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第十三条第二款的规定，依据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条和第五十五条的规定，给杨某发出宜市工商点字[2005]20号《行政处罚决定书》，对杨某作出如下处罚：①没收17袋“白俄罗”硫酸钾复合肥料。②处货值金额等值罚款2250元。③没收违法所得37.5元。杨某不服上述处罚，于2005年9月20日向法院起诉，请求法院依法撤销被告作出的行政处罚决定，在审理过程中，原告杨某以被告宜昌市工商行政管理局A分局决定减轻对其处罚为由，向本院提出撤诉申请。显然，宜昌市工商行政管理局A分局的原行政处罚存在瑕疵。

2.5 履行法定职责时限不合理 结合我国现行的工商行政管理法律法规，虽然对法定职责有时限要求，但有的明确，有的含糊，工商行政管理部门于何时履行法定职责都有自由裁量的权力。2008年9月25日深圳市宝安区工商行政管理部门被指控未在规定时间内履行法定职责。2013年4月15日江西省泰和县工商行政管理局因未尽及时答复义务而被告上法庭。这些案例无不说明工商行政管理机关在履行法定职责的时限上出现了问题。

3 工商行政管理机关运用自由裁量权存在问题的原因

工商行政管理机关运用自由裁量权存在诸多问题，究其原因，主要有以下几点：①权力本身的自由。自由裁量权本身的“自由”属性是其可能被滥用的基础。工商行政管理相关的法律法规对工商行政管理机关实施行政行为规定了一定的范围和幅度，又缺乏具体的裁量标准。如此，就很容易造成“当行为人滥用自由裁量权时，我们无法对其纠正，原因是他们并未超越法律字面规定的权限。”②工商行政管理人员缺乏法律意识。对于自由裁量权的含义、行使自由裁量权的条件、行使自由裁量权的度，大多数工商行政管理人员不清楚，甚至理解不到位。③程序制度缺失。“现代行政法强化了程序的作用，主要是為了控制行政自由裁量权。”而在所有的行政法律程序制度中，对控制工商行政处罚自由裁量权起核心作用的执法程序制度首推行政处罚合理性理由说明制和处罚公示制。而对控制工商行政许可自由裁量权起核心作用的执法程序制度应该是申请文件要求明示制、许可结果公开制及工商企业登记人员的免责制。遗憾的是，至今，除了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》规定须在调查终结报告中陈述“自由裁量理由”外，现行工商行政管理法律体现中未见有确立相关类似的程序制度。

参考文献：

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作者简介：梁蓉（1982-），女，陕西镇安人，铜仁职业技术学院教师，讲师。