福建石狮市“试水”新型城镇化

瞿宜同

农民变市民、外来人口转本地市民的试点户籍改革是此次石狮市全域城市化的重点之一。按照《方案》，居住证享有参选人大代表、公务员招考、保障性住房、医疗、教育等24项权益，这意味着外来人口权益与本地居民基本均等化。

近期，福建省出台《石狮市全域城市化发展改革试点方案》（下简称《方案》），标志着福建新型城镇化的正式启动。

石狮市作为新型城镇化的试点之一，其基本逻辑为：通过外来人口本地化、产业转型升级来带动城市升级，以期形成人口、产业、城市的良性循环。其中，淡化户籍的居住证改革和理顺国有、集体土地二元管理体制是最大的亮点。

而经济增长、城市土地升值和财政支付转移无疑将成为650亿元城市化成本的主要来源。

“石狮要解决的是产业、人口、土地高度非农业化后的再发展难题。”中国深圳综合开发研究院宏观经济研究中心主任刘宪法表示。

在中央新型城镇化总体规划迟迟未出，地方政府普遍观望之际，刘宪法认为，石狮市将为中小城市如何发展以及破解建成市区内的二元结构提供示范样本。

全域城市化

“我们的试点方案修改不下100稿。”石狮市政法委书记、全域城市化改革工作领导小组办公室主任李伯群告诉笔者。

据了解，在长达一年的准备工作中，石狮市花费了大量时间与上级部门反复沟通协调试点方案。

最终的《方案》提出：到2015年，居住证制度全面推开，居住证制度与户籍制度、公共服务的衔接基本实现；到2017年，城市基础设施基本实现全域覆盖，与全域城市化相协调的产业体系基本形成；到2020年，实现全域城市化目标，传统产业转为现代产业，城乡二元土地管理制度转为全域城市化土地管理制度，全市常住人口达100万，吸纳外来人口总数65万等。

农民变市民、外来人口转本地市民的试点户籍改革是此次石狮市全域城市化的重点之一。按照《方案》，居住证享有参选人大代表、公务员招考、保障性住房、医疗、教育等24项权益，这意味着外来人口权益与本地居民基本均等化。

“至今我们已经办理近7万张居住证了，今年计划完成11万张。”石狮市公安局相关负责人告诉笔者。

650亿元成本账

吸纳65万人的背后，是社会保障、公共服务、城市基础设施建设等方面的巨额投入。若以中国社科院测算的国内城镇化每人10万元成本计算，石狮市为此耗资将高达650亿元。

2012年，石狮全市生产总值500亿元，财政总收入50.58亿元，城市化率达75.9%，综合经济实力居全国百强县第49位，石狮市拥有完整的纺织服装产业链。

“650亿元并不是一个绝对值，有的已经在运转，并不是一定要赚了650亿元才能解决这些问题，如果是这样的话那就什么都不用去做了！”李伯群说。

而经济增长、城市土地升值和财政支付转移将是资金的主要来源。

依照《方案》，石狮市将大幅提升第三产业比重，由目前的3.6∶59∶37.4调整为2∶48∶50，升级传统纺织服装产业，实施“东方米兰”计划，大力发展生产型服务业。

“第三产业从37.4%增长到50%，这里面可以带来很大的财政收入，具体多少我们现在还没测算。”李伯群说。

8月16日，恒大集团、万科在石狮市首次取得地块，包括此前进入的世贸股份、阳光城等，一改此前本地开发商唱主角的土地竞争格局，石狮市房地产市场热度可见一斑。

“要吸引人进来，肯定要发展房地产，盖房子，但全域城市化不是大拆大建盖新城。”李伯群强调。

而财政转移支付作为资金的重要来源之一，则面临着顶层设计的不确定性。比如社保、医保跨省协调等，远非地方政府力所能及。

“城镇化成本全部让地方来承担是不可能的，要建立中央、省、地方三级成本分担机制，这个现在还悬而未决。”刘宪法说，此前中央曾提出城市化成本分担机制，他相信这将是一个渐进的解决过程。

时下，石狮市则寻求更大的筹融资自主权，希望通过整合国有资源、搭建融资平台、引入风投、创投等机构，建立立体多元的城建投融资体系。

“我们正跟民生银行等对接，银行对我们的项目都很有兴趣。”李伯群说。据了解，包括国家开发银行、农业发展银行都有意在石狮市发起设立专项基金。

今年5月，国开行与福建省政府签署合作备忘录，计划未来3年为福建省城镇化提供1500亿元融资支持。

浙江大学区域与城市经济研究中心执行主任陈建军表示，国开行其实是扮演一个中介的角色，某种意义上来说它代表着政府资金。

土地之困

158平方公里的石狮市，伸手掣肘之处便是土地。

目前石狮市土地开发强度高达51%，未来10年每年可建设的用地只有1.16平方公里，土地严重供需不足。因此，《方案》则希望通过理顺区内复杂的土地产权关系，实现土地管理的一元化。

首先通过“减法”，建立生态控制线管理体系，划定生态控制区域，石狮市希望达到管控城市建设用地扩张，严格限制城市建设无序蔓延的目的。

但复杂的土地产权关系，则是一个大难题。

石狮市城乡界限模糊，全市范围内依然存在大量的村、镇，市区内还有不少宅基地。“理顺国有土地、集体土地产权关系，解决城市化过程不彻底遗留的问题，最终实现土地管理的一元化。”刘宪法说。

《方案》还提出：将集体建设用地流转纳入国有建设用地交易平台，统一管理、直接入市，实现土地同地同权同价。

而探索土地信托模式等土地资本化途径，还有待于产权关系的明晰才得以行进。

在探索征地制度改革方面，实行“人地挂钩”政策，根据吸纳新增外来人口的数量，按照人均城市建设用地标准，确定城市建设用地规模。在条件成熟时，支持石狮将全市集体土地依法转为国有土地。

开展低效用地再开发试点被石狮官方一再提及。《方案》表示探索社区（村居）或原土地使用权人自主改造的模式，允许其自主规划、自主开发、自主建设。

这样一则可缓解地方政府大面积旧房改造资金投入不足的压力，二则可以盘活有限的存量土地资源。

不过，土地体制改革由于牵涉面广，需突破的政策很多，也被当地官方认为是“最有文章可做”、最难攻关的部分。

作为国内首个县级的全域城市化试点，刘宪法认为石狮市将为中小城市提供一个不错的示范样本。

中国区域经济学会秘书长陈耀也认为，城镇化牵涉到制度改革，需要更大范围、更高层次的参与，而地方政府的具体路径选择是这轮新型城镇化是否成功的关键之一。

来源：2013年8月31日《华夏时报》