底特律破产对中国城镇化的启示

易鹏

我国地方城市政府必须对城镇化战略进行一些根本性调整，因地制宜制定各地的城镇化战略，这样也会减少地方政府的负债率，让各种资源得到更优化的配置，避免大量投资浪费和“空城”“鬼城”的出现。

美国著名汽车城底特律于当地时间2013年7月18日申请破产。底特律债务庞大，目前欠下180多亿美元的长期债务和数十亿美元的短期债务，预料会成为美国规模最大的城市破产案。仔细分析底特律从辉煌到破产的路径和原因，对我国正在推行的新型城镇化有很大警示作用。

底特律1701年由法国人建立，初期经历了100多年的战争洗礼。由于占据五大湖水路的战略地位，逐渐成为了一个交通枢纽。随着航运、造船以及制造工业的兴起，底特律自1830年代起稳步成长。到1896年，亨利·福特在麦克大道租用的厂房里制造出了第一辆汽车，这成为底特律崛起的标志点。1908年，福特T型车下线。在福特与其他汽车先驱者威廉·C·杜兰特、约翰·弗朗西斯·道奇和霍勒斯·埃尔金·道奇兄弟、沃尔特·克莱斯勒等的共同努力下，底特律慢慢成为世界汽车工业之都，市内有福特、通用、克莱斯勒和阿美利加等四家美国最大的汽车制造公司的总部及其所属企业。

汽车工业及其他产业的发展吸引了来自美国南部的大量居民，使得底特律的人口数量在20世纪上半叶急剧增长。到1950年，底特律人口达到峰值的185万，一度成为美国第四大城市，这也是底特律最辉煌的时期。但随后底特律开始走下坡路，到了2010年只剩71万人，60%的人口向外迁徙，人口规模降到了美国城市的第18位，建筑大量废弃、失业率升高，税收下降，收不抵支，恶性循环最终导致美国最大的城市破产案的发生。

让底特律从辉煌走到破产的原因是多方面的，最根本的是两个，一是底特律过于依赖于汽车业，二是人口大量向外迁徙。

日本汽车业的崛起、石油危机以及中国等新兴市场国家市场需求空间的扩大，一方面导致底特律汽车业所占市场份额下降，另一方面，汽车巨头们开始在全球尤其在中国等新兴经济体兴建汽车厂，这直接导致底特律汽车产业的就业岗位和税收能力急速下降。最近一轮金融危机让底特律汽车业雪上加霜，三大汽车公司大量裁员，导致城市经济更加恶化。在这过程中，底特律也想改变过于依赖汽车业的局面实现转型，但并没有展现出匹兹堡那种把握机会的能力，最终被汽车业活活拖死。

而底特律的人口向外迁徙一方面和汽车业萎缩、就业岗位下降有关，另一方面则与民权运动引发的种族紧张局势以及骚乱有关。白人和中产阶级流向郊外，城市税收基础锐减。

底特律的经历昭示了城市发展的关键：产业和人口聚集能力。当下我国正在把新型城镇化建设放到更高的战略地位，因产业引导的人口迁移率也在日益上升，因此对于这一进程最终要导致的人口再分布，必须要更敬畏，做更精细化的预估。

当然，这不是说国家要控制人口的迁徙和流动，而是说，在行政色彩浓厚的“造城”运动中，人口流动风险更需要关注。

美国人口普查局公布的人口迁移报告显示，2006～2010年，美国人口迁移率约为35%。与此相比，我国受产业、收入、环境、公共服务等各种因素影响，加上制度日益鼓励人口自由迁徙，城市间产业、人口的竞争日益激烈，人口迁移频率将越来越高。尤其随着以大城市为主体的中国城镇化的发展，在2000～2010年，北京、上海、天津、广州这些超大城市，常住人口分别增加了45%、37%、29%、27%，人口迁徙力度在加大，而且向大城市聚焦的趋势很明显。

由于我国的行政和财政体制在地方经济发展中占主导作用，绝大部分大中小城市都有做大做强的梦，都想“做加法”，即使是一些人口只有几千人的建制镇都想扩张规模。但必须要看到，我国人口出生率继续走低，总人口日益接近峰值，同时在城市间竞争日益激烈、人口流动加剧的格局下，各城市人口数量必定出现此消彼长的局面。这也就意味着，一些特大城市、大城市的人口、产业进一步聚集的情况下，一些中小城市、农村人口会减少；即便是在大城市之间，也会出现此消彼长的局面，一些大城市也可能因为产业聚焦、公共服务、生态环境等问题发生人口数量的减少。这意味着中国部分城市必须要考虑“做减法”。

实际上，当前我国地方政府的隐性负债率日益提高，部分地方政府的隐性负债可能已触及安全线。尽管地方政府因为预算法规定不许负债，但地方暗度陈仓搞城市投融资平台负债、投入到城市基础设施领域的现象很普遍。这种隐性高负债率出发点就是“做加法”。

但行政主导下的城市化，不仅会让地方政府有持续的投资冲动，而且不遵循市场规律的产业聚集，其发展很可能不具可持续性。一旦产业发展失去后劲，可能导致投资浪费、人口大量迁出，留下鬼城，那么底特律的噩梦很可能在我国上演。

底特律破产事件中的人口因素是一个提醒：城镇化过程中的人口的快速大量迁移（可以是迁进，也可以是迁出）带来的后果可能是繁荣，也可能是破产。我国地方城市政府必须对城镇化战略进行一些根本性调整，因地制宜制定各地的城镇化战略，这样也会减少地方政府的负债率，让各种资源得到更优化的配置，避免大量投资浪费和“空城”“鬼城”的出现。

当然，要想让地方城市政府进行这种调整，中央政府必然进行一些制度上的改革。通过上层制度改革，让市场更多发挥作用，改变这种地方政府不顾市场规律、盲目做加法的“造城”行为，只有这样，我国的城镇化才有可能得到可持续、高质量的发展。

作者系中国城市发展战略研究会副会长