新城建设应避免“合成谬误”

陈婧

“合成谬误”即缺乏创造性和开拓性，造成重复生产、资源浪费、供求单一。新城区建设的大方向没有问题，但如果各地一哄而上，并且不加以控制，后果不容乐观。

近日，国家发改委城市和小城镇改革发展中心在地方调研发现，各地造城现象如火如荼，有些地区甚至提出建设“国际化大都市”的口号。

该中心课题组在辽宁、内蒙古、河北、江苏、河南、安徽、湖北、湖南、江西、广东、贵州、陕西等12个省区调研发现，12个省会城市平均每个城市要建4.6个新城新区，144个地级城市平均每个城市规划建设1.5个新城新区。

合理发展新城区

如何才能真正将新城建设好？如何防止新城建设中的一哄而上、贪大求快现象？新城区建设过程中还会发生哪些突出问题？针对这些问题，专家表示，新城区建设作为推进新型城镇化的重要环节，必须将“以人为本”的理念体现在城市的规划、建设和发展全过程中。专家建议，中央政府应当实行严格的土地、基础设施投入、房地产三方面总量控制，并且实现产城结合、职住平衡。

中国人民大学城市规划与管理系主任叶裕民表示，我国处于城市化的高速发展期，城市规模和城市用地的适度扩张是必然的。但是，当前确实有许多城市普遍存在将简单低效的土地扩张作为城市化发展的主要手段。她认为，这种现象既是中国GDP考核导向制度的产物和地方政府谋求土地财政收入的产物，也是中国“大而不强”传统发展模式在城市规划建设中的表现。“小城市要发展成中等城市，中等城市要发展成大城市，规模做大成为地方政府的主要追求目标。”叶裕民说。

在城镇化发展浪潮中，省会城市以及地级市纷纷抢抓机遇谋求发展。然而，正在规划甚至已经启动的新城区建设是否必要可行呢？

对此，北京大学城市与环境学院教授冯长春表示，各地首先应当论证其是否有建设新城区的必要。一些老城区没有继续发展的空地，加之周边地带交通区位好，可以考虑开辟新城区；相反，一些城市周边并没有太大的发展潜力，缺乏投资以及适合的产业，如果一味靠房地产开发，只会成为“空城”“鬼城”。论证必要性之后，再从战略、计划上深入研究，明确城市未来发展的潜力和方向，以及其在城镇体系中的地位和作用。经过严格审批之后再合理发展新城区。

实施城乡统一规划

当前，新城区建设存在一些突出问题。叶裕民认为，在规划上，“重”新城区扩张、“轻”老城区改造，新城区与老城区发展不协调；在时序上，“重”生产性基础设施建设，“轻”文化、生活和生态基础设施建设，导致空间的城市化快于人的城市化，人的生活环境改善和生活质量提高滞后于经济增长；在规划实施上，“重”项目引进和落地，“轻”征地过程中群众利益的全面保护，致使新城建设成为新时期社会矛盾激化的主要原因。

“总体上看，我国各地区推进的城市化仍然是传统城市化的延续，还没有真正转到以人为本的新型城市化道路上。”叶裕民总结道。

她建议，要想因地制宜搞好新城区建设，首先必须实施城乡统一规划，合理预测规划期城镇人口，以此确定城市未来发展需要的空间和土地规模。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第一研究室主任刘勇也表达了类似观点。他说，当前，地方搞新城区建设，规划理念相对落后。他建议，建筑密度从中心城区到城市周边地区应当按照高层高密度、高层低密度的思路来规划；而从郊区到农村应当按照低层高密度、低层低密度的思路来规划。此外，刘勇认为，交通网络体系应当呈同心圆辐射状。主干道和支干道应当协调、配套，确保建筑之间有道路连接。“一定要有百年规划，然后分步实施。”刘勇强调。

注重产城结合

刘勇认为，新城区建设应避免“合成谬误”。“合成谬误”即缺乏创造性和开拓性，造成重复生产、资源浪费、供求单一。新城区建设的大方向没有问题，但如果各地一哄而上，并且不加以控制，后果不容乐观。例如，钢材、水泥等建筑类资源，很有可能由当前过剩状态转为短缺状态。

因此，刘勇建议，从宏观层面，中央应当预见到这种现象，并且实施严格的总量控制。从用地总量、基础设施投资总量以及房地产开发总量三方面加以控制，做到分期分批建设新城区，以保障新城建设的健康发展。

冯长春表示，发展新城区关键在于“产城结合”。建造住宅的同时，依靠发展当地特色产业以及完善配套基础设施来吸引人口。发展新城的同时，要和老城充分结合，发挥老城的带动作用，有序并可持续地向外扩展，实现基础设施的良好对接。这样既可以节省投资，又可以在空间上集中紧凑地发展。

“北京亦庄的发展就是一个很好的例子。一开始，亦庄是工业集中的地区，后来规划人士主张不要只建工业区，而应当建设配套的服务设施以及住宅，使亦庄具备综合功能，这样既吸引了人口，又减轻了交通压力，同时使得土地价值有所提升。渐渐地，就形成产城一体化，职住也达到平衡了。”冯长春说。

贯彻“人本”理念

叶裕民认为，化解新城建设的疑难杂症，关键在于政府的基本执政理念要彻底转型，从增长导向转向以人为本，将以人为本的理念体现在城市的规划、建设和发展全过程中。

应当加强城市社会建设。以数字化城市建设为基础，以城市全方位的公共服务设施发展为导引，以社区建设和发展为依托，和以外来常住人口市民化的系统制度改革为核心，建立现代公平公正的社会秩序和制度环境，促进社会和谐，增强所有进入城市发展的人的归属感和认同感，激发人们内在的创造力和主动精神。这是提高城市化质量的主要内容，是以人为本的新型城市化的最核心内容，是中国赢得可持续发展不竭的动力源泉。

此外，叶裕民建议，应当以人文社会环境而不是廉价土地吸引企业，以企业发展扩大就业，以就业吸引新的人口进入城市，为新型城市化奠定经济基础，避免“空城”的产生。在招商引资过程中，要注意公平对待中小企业和民营企业的发展，他们是最富有活力和就业吸纳能力的企业，目前他们的发展条件往往比大型国有企业和外商投资企业要差得多，不仅贷款困难，而且工业用地的招、拍、挂主要落在中小型民营企业身上，还要受到地方政府经常性的干扰和收费。

“民营企业好比野草，给点阳光就灿烂，政府的政策效应会远远高于一般大型国有企业。对于地方居民而言，民营企业具有亲和力，是解决地方就业和促进社会稳定的重要载体；如果说外商投资和大型国有企业是树干，中小型民营经济则好比茂密的枝叶，使得一个城市显得繁荣而富有活力。”叶裕民用生动的比喻阐述了扶持民企在新城区建设中的重要意义。

来源：2013年9月2日《中国经济时报》