城镇化进程中的农村剩余劳动力转移问题研究

樊兴丽　布海东

摘 要：农村剩余劳动力的转移是增加农民收入， 改善农民生活水平的有效途径，是农业产业化发展的必然结果， 也是城镇化发展的必然要求。本文从制度安排、城镇化水平、农民素质等角度分析了目前农村剩余劳动力转移存在的问题，提出了相应的解决对策。

关键词：城镇化；农村剩余劳动力转移；问题；对策

中图分类号：F304.6文献标识号：A文章编号：1001-4942（2013）09-0154-03

城镇化是人类社会发展进步的历史过程， 城镇化水平是一个国家和地区社会、经济、文化、政治和科技发展水平的重要标志。城镇化的过程实质上是农村人口不断向城镇集聚的过程， 也就是农村剩余劳动力不断转移的过程。城镇化与农村劳动力转移之间互相促进又互相制约。农村劳动力转移是城镇化的前提和基础，而城镇化程度越高容纳就业的空间就越大，农村劳动力转移的成效就越明显。

1 城镇化发展与农村剩余劳动力转移的关系

1.1 农村剩余劳动力转移能够促进城镇化的发展

农村剩余劳动力转移是我国农村发展现状所决定的，也是经济发展的客观要求，而农村剩余劳动力的转移在客观上能够促进城镇化的发展。首先，农村劳动力转移为城镇化提供了相当规模的人力资源，如果缺乏农村剩余劳动力，城镇化也无从谈起。因此，城镇化需要农村提供相当数量的剩余劳动力。其次，农村劳动力转移能为城镇化积累一定的货币资本。劳动者为了实现其劳动力转移的目的，要付出一定的成本，这些用于实施转移行为的资金为推动城镇化进程积累了一定的资本[1]。再次，农村剩余劳动力转移客观上要求城市提高管理水平、改善环境和服务水平， 有利于城镇化水平的提高，增大了城镇规模， 有益于中小城镇辐射带动作用的发挥。

1.2 城镇化的发展能有效促进农村剩余劳动力转移

城镇化的过程实质上是农村人口不断向城镇集聚的过程， 也就是农村剩余劳动力不断转移的过程。

首先，城镇化为农村剩余劳动力提供大量就业机会。大量人口进入城镇， 促使国家和地方加大对城镇住宅和基础设施建设的投资， 从而带动建筑业及其他相关产业的发展， 创造更多的就业机会。

其次，城镇化在推动农村剩余劳动力转移方面具有成本优势。城镇作为既不同于城市又有别于农村的中间地带，发挥着承上启下的重要作用，城镇化过程中的中小城镇相较于大中城市的发展，农村剩余劳动力进入城镇定居、就业、买房、租房以及子女上学等成本和政策体制障碍也较低[2]。

再次，城镇化可以促进农村剩余劳动力的就地转移。城镇化可以引导农村剩余劳动力转向非农产业， 优化和调整农村产业结构， 使更多的农民从种植业转向畜牧业、养殖业等， 实现农村剩余劳动力的就地转移。

最后，城镇化发展还能缓解大中城市的就业压力。目前， 我国农村剩余劳动力主要流向经济较为发达的东部沿海城市和区域中心城市，造成这些城市人口规模过大、密度过高， 承载新增农村剩余劳动力的能力弱化。通过发展中小城镇， 可以缓解剩余劳动力转移压力。

2 城镇化发展过程中制约农村剩余劳动力转移的因素分析

2.1 城乡二元制度安排制约农村剩余劳动力转移

现行的城乡二元制度安排使农民和市民在就业、居住、孩子上学和公共服务等方面享受不同待遇，加大了农村劳动力在城镇就业的成本，致使相当一部分劳动者又回流到农村。

第一，户籍制度的基本功能就是限制社会成员区域间的自由流动，虽然放宽农民进城的条件， 城市的户口准入门槛依然很高，2009年，仅有 0.8%的外出农民工在务工地自购房。只要二元户籍制度存在，农民工就不能在城市取得正式身份和与其配套的社会保障，只能做到“离土不离乡”。

第二，就业制度方面，城乡劳动力同工不同酬问题依旧突出，城市政府为维护社会秩序的安定和保护当地居民的就业而倾向于直接或间接地对农民工就业采取歧视的政策，对就业工种、人数、专业、使用期限作了全方位和近乎苛刻的规定，不仅造成了自由竞争机制的破坏和城市劳动力市场的人为分割，而且使歧视更加系统化、公开化、彻底化和制度化，导致农民工在城市的就业面显得相对狭窄。

第三，尽管农民工在城镇主要从事的是苦、累、脏、险的重活，但由于没有城市户口，难以参加各种社会保险。目前，中国农民工医疗保险的平均参保率为15%，养老保险的总体参保率不足12%，绝大多数没有工伤保险、失业保险和生育保险，且得不到最低生活保障救助，甚至连工资都得不到保障，在失业、意外伤害、生活陷入困境时往往孤立无助[3]。

第四，农地产权制度安排同时就是农村就业制度，承担着社会保障的职能，而农民土地不退出，也就意味着农村剩余劳动力的转移问题没有从根本上得到解决。

2.2 劳动力转移的规模和结构没有与城镇化发展水平良性结合

一是农村剩余劳动力主要转移到大中城市。人口过度向大城市，特别向少数特大城市集中，导致这些城市目前的“城市病”问题已非常突出，表现在环境污染、交通堵塞等多个方面。

二是城镇规模普遍较小。我国除了部分东部发达地区城镇化规模较大外，广大中西部地区中小城市的规模都偏小。 截止2007年底，城镇总人口超过10万的只有603个， 且多数集中于东部地区，现有县城1 617个，还有2 000个规模仅次于县城的大镇，以及各类建制小城镇19 322个[4]。小城镇规模太小，无法发挥人口集聚的功能，也无法培育出新的服务业，在转移农业劳动力上的作用还没有完全发挥。

2.3 农村劳动力整体素质有待提高

在制约农村劳动力有效转移的众多因素中劳动力素质是关键，农村剩余劳动力自身素质偏低，并且无力或不愿接受更好的培训。随着高新技术产业的兴起和城市经济水平的提高， 缺乏转岗就业技能的农村劳动力的就业难度越来越大。

国家统计局农村司2005 年农村外出务工劳动力调查的数据显示，被调查的农民工中接受过培训的占被调查者总人数的31.3%[5]，结果造成“有事没人做，有人没事做”的结构性失业， 大量进城农民工“回流”。这种“回流”不仅意味着农民工自己对“进城”的放弃， 某种程度上也意味着他们是被技术发展、素质提高和产业升级的浪潮淘汰了。如果这部分进城的农民工以及那些土地被确认用于开发区或小城镇建设的农民没有获得相应的就业岗位，就会成为城市中的弱势群体。这种表面现象的人口城市化， 并不是真正的城市化。

事实证明农村劳动力是否受过职业培训与其转移的速度和层次成正相关关系。农村劳动力的基本素质制约农村劳动力转移的数量和收入，职业素质制约其转移的规模和速度，受培训程度制约其就业层次和择业竞争力。当前农村劳动力普遍文化素质低、劳动技能低，已成为制约农村劳动力转移的瓶颈。

3 加快城镇化建设与农村劳动力有序转移的政策建议

3.1 继续深化体制改革，消除农村劳动力转移制度障碍

3.1.1 改革二元户籍制度和就业制度 现行城乡分割的户籍制度和就业制度把农民束缚在土地上，农村剩余劳动力难以从农村有效解放出来，导致农地关系矛盾尖锐化。因此，使农村劳动力能够自由迁徙、就业，与城市居民享有平等的就业权利和机会，是经济体制改革的当务之急，也是当前农村经济体制改革的重点和难点。

3.1.2 健全社会保障制度 扩大社保覆盖面，逐步弱化土地的保障功能。首先，为农村农民提供最低生活保障，保障农民最低生活水平；其次，将农民工纳入现行社会保险制度体系，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险；再次，建立城乡一体化的社会保障制度，实行社会统筹与个人账户相结合的方式[6]。

3.1.3 改革土地制度 贯彻落实土地法， 按照依法自愿有偿的原则，积极探索符合市场经济规律符合农村实际的土地使用权流转市场， 采取转让、出租、入股、抵押、拍卖等多种流转形式，为农村剩余劳动力转移创造条件。

3.2 优化城镇形态，实现农村劳动力有序转移与合理分布

城镇化不仅是农村人口不断向城市集聚的过程，也是城镇结构不断完善的过程。因此，城镇在规模、功能、布局上需要很好地规划。“十二五”及今后很长一段时期，我国将以城市群作为城镇化的主体形态，坚持走大中小城市与小城镇协调发展的路子。在发达的城市群地区，可将少数城市化率已经较高的县城按照中等城市进行规划，将普通县城、特大镇与一部分重点镇按小城市进行培育。而在中西部非城市群地区，重点做大做强县城，将县城做成小城市。通过以上办法培育出一批中小城市，成为吸纳和转移农业劳动力的主要载体空间。小城镇仍将是农业劳动力转移的重要载体，未来一段时间，要重点发展一批人口过万的小城镇，发挥小城镇在转移农业劳动力方面的作用。2010年数据显示，我国共有19 322多个建制镇，平均人口规模不到1万人，如果其中50%的基础较好的建制镇人口规模平均增加5 000人，则将增加5 000万城镇人口；共有1 617个县城，目前城镇人口平均不到8万人，如果每个县城增加到10万人，则县城可多容纳3 000万～4 000万人口[4]。

3.3 加大农村教育力度，有针对性地开展技能培训

农村劳动力的素质低下是导致农村劳动力过剩的重要原因，应加强对农民的培训，提高农村劳动力素质，增强其就业能力。政府应将农业富余劳动力转移培训经费列入财政预算，加大对培训补贴资金投入比例，切实把农业富余劳动力转移培训作为一项公益事业来抓。充分发挥企业在转移培训中的作用和积极性， 采用税收减免、经费补助等经济手段，激发企业对农村后备劳动力培训的热情。按照市场化、社会化的要求，加强培训场地建设，扩充培训规模和数量，引进优秀的专业培训人员，提高师资队伍质量。坚持以就业为导向，使培训与市场接轨，采取灵活多样的培训方式，提高农民参加培训的积极性。在改革和完善现行培训方式的同时，鼓励和引导有培训能力的民办培训机构发挥作用。

参 考 文 献：

[1] 张 毅.我国城镇化与农村劳动力转移问题研究——基于金融视角下的相关影响因素实证分析[J].理论研究，2012，5：27-31.

[2] 周毅飞， 商树松.城镇化与农村剩余劳动力转移问题再思考[J].湖北师范学院学报，2011，3：85-88.

[3] 郑功成.中国农民工问题与社会保护[M].北京：人民出版社，2007.

[4] 冯 奎.以城镇化发展促进农业劳动力转移[J].中国发展观察，2012，3.

[5] 高宏赋，杨秋红，徐擎擎.用工荒背景下农村后备劳动力转移与培训探析[J].中国成人教育，2012，5：158-160.

[6] 潘伊琳.我国农村剩余劳动力转移与城镇化发展研究[J].商业文化，2012，1：81.