浅析破坏草原案件的特点、原因及应对对策

苏喜民　杨文武

草原作为生态环境的重要组成部分，在生态文明建设中不可或缺。以河北省康保县为例，拟对破坏草原案件的特点、原因及预防对策作一分析。

一、对破坏草原案件的特点剖析

康保县位于河北省西北部、内蒙古高原南缘的坝上地区，境内草原面积近100万亩，为涵养水源、防风固沙、调节气候以及维护生态环境起到了重要作用。2012年以来，在康保县组织开展的专项整治活动中，发现近三、四年来有3000亩左右的草地被非法占用或开垦，涉及到3个乡镇、9个行政村，相关人员已被依法追究责任。通过对非法破坏草原案进行分析，归纳起来有以下特点：

第一，私自开垦草原现象较为普遍。随着农业税等相关税赋的取消和种粮补贴政策的落实，农民种粮积极性明显提高，因现有的耕地都已承包到户，再加上对草原保护认识不够，一些肥沃的草原就成了被开垦的首选目标。这种情况占破坏草原案件的50%。

第二，“以租代征”情况严重。主要表现为村干部为了小集体的利益，假借全体村民同意，不向有关部门请示，未经批准就以承包协议的形式将草原长期承包给他人进行旅游开发，或进行各类工程建设，或堆放矿物质、矿渣等，导致草原植被遭到严重破坏。这种情况占破坏草原案件的40%。

第三，非法临时占用草原现象时有发生。康保县是一个以草原旅游为主的地区，旅游区周边的群众擅自在草原上开展经营性旅游活动现象增多，如跑马、驾驶观光车碾压草原等；还有的在草原上取土、采砂。这种情况占破坏草原案件的10%。

二、破坏草原案件多发的原因

第一，群众法律意识淡薄。通过对涉案人员进行调查，他们不知道有《草原法》，普遍认为破坏草原的行为不构成犯罪。

第二，部分草地定性确权不明。草地与林地、“四荒地”、荒漠地及其他未利用地的界线不清，管理职责不明。

第三，法律制度的不完善，也是破坏草原行为屡禁不止的重要原因。《草原法》虽规定了草原监管失职、非法开垦草原等草原犯罪行为，但在刑法典中没有破坏草原犯罪的直接规定，只能间接适用刑法典，追究刑事责任往往相当困难。

第四，受经济利益的驱动。近年来，国家出台了一系列的强农惠农政策，农作物比较效益显著提高，但从事草原畜牧业生产收入增长放缓，开垦草原种植农作物的源动力就越来越强。

第五，对破坏草原犯罪行为打击不力。具体表现为以罚代刑，使违法行为人得不到应有的惩治。虽然对有些非法破坏草原的违法行为进行处罚，也要求恢复植被，但没有跟踪落实。

三、破坏草原案件的应对对策

第一，加强草原普法宣传，增强维护生态的法治意识。采取媒体、送法下乡等多种宣传形式上，不断扩大普法宣传的覆盖面，充分利用违法案例、反面典型等及时宣传，提高警示教育作用，努力营造全社会保护生态、关爱草原的良好氛围。

第二，解决草原的定性确权问题，切实抓好草原的保护工作。这就要求草原管理部门使每一块草地做到“图上标识清楚、地上界线分明”，明确草原监管部门执法管理的具体范围，从而对草原违法行为进行有效查处，草原植被才能得到有效的保护。

第三，完善《草原法》的配套法规，使破坏草原案件有法可依。一方面要按照《草原法》的相关要求，加快制定出台配套法规和规章，制定基本草原保护、草原调查统计、草原植被恢复、草原征占用补偿等方面配套法规以及地方性草原法规，弥补现有《草原法》的不足；另一方面最高人民法院、最高人民检察院也应出台关于草原犯罪的司法解释，增强草原犯罪适用上的可操作性，加大对草原犯罪行为的惩治和打击力度。

第四，加快建立草原补偿机制，使草原生态保护可持续发展。国家应建立草原补贴制度，将支持农业的政策扩大到草原，实施种草补贴、牧草种子补贴等政策，对开展禁牧休牧、实施退牧还草的农民给予必要的经济补偿，建立保护草原者受益的长效机制。

第五，加大打击破坏草原案件背后的失职渎职犯罪。检察机关要对因失职渎职造成草原被毁的职务犯罪行为做到发现一起查处一起，对失职渎职构成职务犯罪的工作人员，要坚决给予严惩，以此教育和警示草原执法工作人员要认真履行职责，树立以保护草原为己任的责任意识。