强化职责 多元参与完善多层次社会养老服务体系建设

上海是全国第一个进入老龄化社会的城市，也是目前全国人口老龄化程度最高的特大型城市。为应对人口老龄化快速发展，全市积极探索实践，不断完善政策体系，加大投入力度，目前基本形成以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系。

一、上海养老服务体系的基本情况

（一）人口老龄化基本特点

一是老龄化速度加快，老年人口持续增长。截至2011年末，上海60周岁及以上户籍老年人口数347.76万，占户籍人口24.5%，接近全国平均水平2倍。老年人口平均每年增量超10万人，经预测，到2015年将为435万人，达到30%。二是高龄老人不断增加，失能老人日益受到关注。2011年底，高龄老年人口62.92万人，占老年人口18.1%。据预测，“十二五”期间将超过70万人。同时，失能老年人口数量也将继续增长。三是老年抚养系数逐年升高，传统的家庭照料功能逐步弱化。

（二）“9073”养老服务格局

为应对日益严峻的老龄化形势，“十一五”以来，上海探索提出并发展完善了“9073”养老服务格局，即90%由家庭自我照顾，7%接受社区居家养老服务，3%入住机构养老。

3%养老机构服务，由政府主导、鼓励社会参与，为高龄、失能老年人提供具有全托生活护理功能的机构养老服务。养老机构既有政府建设的养老机构，也有政府支持的民办养老机构，以及市场化运作的养老机构。

7%社区养老服务，主要以社区助老服务社、老年人日间服务中心、社区老年人助餐服务点等为服务实体，上门、日间服务为主要形式，生活照料、康复护理、精神慰藉为主要内容。

此外，通过强化社区适老设施配置（如无障碍设施、老年活动室等）和加大旧城区的适老性设施改造（包括对困难老人家庭的居室改造和对旧小区人行道以及加装电梯等适老改造），鼓励90%的老年人由家庭自我照顾。

二、上海完善养老服务体系建设的主要做法

（一）创新机制，加快推进养老机构建设

一是建立和优化养老床位一次性补贴机制。为确保养老设施的建设，“十一五”期间，全市将每年新增1万张养老床位列入市政府实事项目。对于公办和民办非营利性养老机构，每张床位由市级财力给予5000元建设补贴，区县按照1：1配补。“十一五”期间，养老床位总数翻了一番，其中公办养老设施床位年均增长率约40%，民办床位年均增长约60%。截止2012年底，全市养老机构共631家，其中公办301家，民办330家。养老床位共有10.6万张，达到每千名户籍老人拥有养老床位30张。二是完善养老机构日常运作补贴机制。针对养老机构特别是民办非营利机构运作压力大现状，对符合有关规定运营的养老机构，明确建立和完善日常运作补贴机制。在操作中，主要按收住老人数给予机构50—300元/人/月运营补贴。

三是进一步规范养老机构建设和管理。近年来，先后出台《上海市养老机构管理办法》、《上海市养老机构设置细则》等规定，对养老机构的设置、建设标准、管理服务提出了具体的规定和要求。

（二）制定政策，大力推进社区居家养老服务

一是组建社区居家养老服务机构和队伍。在市、区县、街镇三个层面建构了社区居家养老服务工作网络，成立231家社区助老服务社，建成社区老年人日间服务中心352家，社区老年人助餐服务点492家，拥有了3.2万人的助老服务员队伍。二是建立养老服务需求评估制度。2005年制定出台了《上海养老服务需求评估标准》，按照统一标准开展老年人身体状况评估，经评估，属于经济困难且生活自理困难的老人，由公共财力提供服务补贴（以服务券形式兑现，补贴标准根据照料等级分为轻度300元/月/人、中度400元/月/人、重度500元/月/人）。三是出台地方性社区养老服务标准。2009年，推广实施了《上海市社区居家养老服务规范》，提出了社区居家养老服务的内容和要求，规定了社区居家养老服务从业人员、服务项目、服务流程等要求。

（三）拓展服务，积极营造良好社会环境

一是推进老年活动室社区全覆盖。二是推动社会优待老年人。三是动员社会关爱独居老人。

三、“十二五”期间上海推进养老服务体系的有关考虑

按照国家要求，结合上海实际，上海市将继续坚持“9073”养老服务格局，坚持政府主导和社会参与相结合，进一步完善多元化、多层次的养老服务体系，促进老龄事业和养老产业共同发展。

（一）明确建设目标

按照国家有关要求，养老机构床位的建设目标为新增老年人口的3%，其中2%养老床位提供基本公共服务，1%作为非基本公共服务或市场化服务。

以基本公共服务方式提供的机构养老，主要通过政府投资举办、政府购买服务、民办公助等方式实现；非基本公共服务主要通过社会力量举办，政府给予适当支持；对市场化养老机构，通过土地、规划、资金补贴等政策支持其发展。

（二）实行分类支持办法

重点加大公办养老机构建设投入，加大提供基本公共服務的民办养老机构的补助力度。对于新建纳入基本公共服务养老床位的建设成本按照每床16万元（不含土地成本）核定，市级建设财力给予相应补助。

1、政府投资新建并形成产权的养老机构补助标准

大型居住社区内养老机构补助标准。每张养老床位由市级建设财力按照核定建设成本的75%、最高不超过12万元的标准补助。

2、社会投资举办并形成产权的养老机构补助标准

鼓励社会力量参与基本公共服务。对于社会投资举办并形成产权的非营利性养老机构，在土地性质锁定、机构性质锁定（民办非企业）且具备纳入基本公共服务养老机构建设补助条件的前提下，开展与公办养老机构一视同仁的补助政策试点。计划试点约2000张，由市级建设财力按照核定建设成本的50%、最高不超过8万元的标准补助。

（三）支持社会力量兴办机构养老设施

对社会力量投资建设的其他机构养老设施，政府给予适度支持。对符合建设标准的民办非企业注册的非营利性养老机构，由市福利彩票公益金给予每床1万元的资助，各区县政府按照不低于1：1比例配补；对市场化营利性的养老机构，将按照《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》的有关要求，研究制定促进我市养老产业发展的规划土地、资金支持和税收优化等政策。

（四）制定相关配套政策

抓紧研究制定相对统一的全市公办养老机构入住条件、标准和评估办法、全市统一的养老机构运营评价机制、市级建设财力补助的民办养老机构的监督管理办法、养老机构规划选址专项规划、全市养老机构服务收费价格管理办法、老年护理医院的入院出院标准等8个配套文件，形成覆盖养老机构建设、补贴、收费、监管等政策体系。