论高校财务“目级预算与控制”管理的应用

梁勇　刘东

【摘 要】 高校财务精细化管理和财务信息公开的推进，促使高校在财务预算与核算改革方面需要有新的突破。《高等学校会计制度（征求意见稿）》进一步细化了高校会计核算制度，明晰了事业单位核算标准和方法，加强了高校教育成本核算。“目级预算与控制”应现代高校财务管理环境的变化而生，为高校财务预算管理和经费绩效考评提供了新的思路。

【关键词】 高校财务； 目级预算； 目级控制； 绩效

财务预算是高校财务管理的重要内容。长期以来，高校财务预算与会计核算脱节，导致资金预算估计不足，财务预算松弛，经费调整随意性增大，会计核算监管不足，财务预决算差异较大。近年来，高校教育成本核算逐步深化，绩效财务观念深入人心，切实加强高校预算管理已成为实现高校有限资源的优化配置和提高资金使用效益的重要任务，也是适应当前国家加大教育经费监管，提高经费使用效益的根本要求。

一、高校财务预算管理研究回顾

一直以来，高校财务预算是社会较为关注的问题。自1999年以来，我国先后出台了《中国教育规划改革和发展纲要》、《教育法》、《预算法》、《事业单位财务规则》、《高等学校财务制度》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》、《高等学校会计制度（征求意见稿）》等一系列法规制度，逐步明确了高校预算的管理体制、原则、编制、决算等内容，建立起“以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅”的体制，从而从体制上为高校实施综合财务预算奠定了基础，确立了高校预算的基本模式。理论界对此也作了不少研究，从不同角度探讨了高校财务预算中存在的问题，提出了各种解决的思路和办法。总的来说，主要集中研究了高校财务预算的管理模式、财务预算管理方法、财务预算精细化管理等方面。

（一）预算管理模式

刘海峰、李霁友（2010）将我国高校财务预算管理改革划分为预算创建、调整阶段，预算改革、巩固、提高阶段，预算深化和不断完善三个阶段，针对不同阶段提出了计划经济体制下单一的财政拨款支出预算模式、社会主义市场经济体制下的校级综合财务预算模式、知识经济时代由校级综合财务预算向涵盖学校除基建、产业外全部资金收支过渡的综合财务预算模式。美国学者卡尔·坎道里和加里·沃根克在《学校预算和你：学校校长启蒙书》中提出了校本预算模式，将战略管理思想与预算管理模式相结合，构建全新的高校财务预算模式。

（二）预算管理方法

一般而言，预算编制有基数预算、弹性预算、滚动预算、零基预算、复式预算等方法。长期以来，高校财务预算编制基本依据“基数+增长数”，往往因基数的过于固定和增长数的估计不足导致年度预算与实际决算差距较大，预算调整频繁。随着高校财务预算研究的深入，在预算管理方法上有了进一步的改进。赵善庆（2009）提出高校预算应当实行以零基预算为主、滚动预算为辅的预算编制方法；杨爱平（2004）等介绍了零基预算管理定额计算法、成本效益分析法等具体编制方法；刘锦明（2003）引入了全面预算管理的理论与方法；刘丽（2002）提出高校预算管理须引入绩效预算。

（三）预算精细化管理

精细化财务管理是高校财务管理发展的必然趋势，而精细化预算是其中重要内容。黄婕（2011）等提出高校财务预算精细化管理，落实到每个部门和项目，建立全面的工作流程和业务规范，发挥预算职能。赵善庆（2011）指出高校财务预算要遵循“大收大支”原则，构建“全口径”预算，同时也要做到精细化管理，细化预算编制内容，提高资金效益。

然而，由于受诸多历史因素的影响，我国高校财务预算管理仍然存在不少问题。比如预算部门责任不明确，经费申报信息不对称；预算编制方法缺乏科学性，编制手段落后；预算指标不确定因素较多，随意性控制弱；预算调整频繁，执行缺乏严肃性；预算绩效考核不完善等。因此，进一步探讨高校财务预算，改进预算管理方法和手段，对加强经费预算管理，提高资金使用效益有着积极的意义。

二、“目级预算与控制”的提出

2007年，我国政府收支分类改革迈出了重要一步，财政部门按照新的政府收支科目进行预算编制，标志着我国财政预算体制改革不断走向深入。根据2007年正式实施的政府收支分类改革，我国现行收入、支出分类采用了国际通行做法，收入分为“类”、“款”、“项”、“目”四级，同时使用支出功能分类和支出经济分类两种方法对财政支出进行分类。支出功能分类科目按由大到小、由粗到细分“类、款、项”三级科目。以教育类为例，比如类级科目为“教育（205）”，款级科目有“普通教育（20502）、职业教育、成人教育……”（10个款），而项级科目中普通教育有“……高等教育（2050205）、其他普通教育”。而政府支出按经济分类（费用性质、用途及管理需要）分为基本支出、项目支出、经营支出等支出。基本支出、项目支出按经济分类进一步细化为工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭补助支出、债务利息支出，基本建设支出等相关支出。

2009年8月31日，根据财政部发布的《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》相关规定“细化预算编制，提高预算年初到位率。细化基本支出和项目支出预算编制，逐步实现‘一上预算编制全部细化到‘项级科目和落实到具体执行项目……使项目预算做到实、细、准。”同时，要求“对教育、医疗卫生等涉及民生的重点支出，细化到所有‘款级科目。对其他支出也要加大改革力度，逐步列示到‘款”政府支出经济分类细化到类款两级，使得经费支出落实到具体的支出内容。比如：工资福利性支出划分为301类，而其相对应的“款”划分为01基本工资、02津补贴等。

由此可见，“目级”概念源于政府收支分类科目中收入科目“类款项目”四级中的“目级”，相当于政府支出分类“款”的名称，同时也与会计科目中的“目”相近。“目”包含三层含义，一是政府收入分类的“目”，是预算级次概念，表示最明细的意思；二是借用政府支出“款”的名称，表示费用名称，实现会计核算与预算科目统一；三是会计核算科目中的“目”。“目级控制”意味着从经费支出的具体经济内容进行控制，以更好反映、监控预算经费的流向。

会计科目直接法核算与会计科目的辅助核算：

会计科目是会计核算的基础，是根据不同的经济内容对高校资产、负债、所有者权益、收入、支出等会计要素作进一步分类的类别名称。每一个会计科目明确反映一定的经济内容，科目和科目之间在内容上不能相互交叉，它分为总账科目（一级科目）、明细科目（二级、三级……）。会计科目按经济分类确定类别名称，与上述政府支出经济分类的类款相对应，由此使得财务预算与会计核算实现对接，便于预算下达、执行，做到预算编制准确、科学，同时也便于财务决算。为了满足核算和监管需要，一般高校财务都设立了会计科目辅助核算账务，即每个会计科目设置与之相对应的若干辅助项目，比如部门、项目、数量、外币核算等，辅助项目对所设会计科目进行更为明细的项目核算，这些项目是会计科目监管职能的延伸，从而有利于实现经费分配。值得一提是，会计科目辅助核算与预算编制、预算管理、预算指标下达中的部门、项目相对应，实现预算管理与会计核算有机结合，从而有利于经费监控和财务信息质量的提高。

三、“目级预算与控制”的意义

随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要》和“十二五教育发展规划”的实施，国家财政资金预算管理体制改革逐渐深入，生均财政拨款逐年递增，同时国家对高校经费监管力度的增大，积极推进“三公经费”，加快高校公务卡业务的推广，经费绩效考评纳入议程。探索和改进高校预算管理方法，重视会计核算基础，提高财务信息质量已迫在眉睫。目级预算与控制是适应现代高校发展需要和财务管理上升到新的阶段的客观需求。

（一）有利于进一步加强预算资金核算，规范会计核算监管

长期以来，高校经费预算“两张皮”，预算脱离学校实际，缺乏科学论证和调研，预算收入增长估计乐观，预算执行松弛，资金成本效益意识淡薄；预算与会计核算脱节，监管不足，经费使用随意性突出，人员经费和招待费支出比重较大。“目级预算”在于细化预算，根据一定的比例，将可预算经费按照刚性支出项目和计划使用项目作进一步划分，限定到用途的类别。“目级控制”则强调在执行目级预算方案中，通过设定的指标限制来对经费支出进行监管，防止超预算经费支出。

（二）有利于控制教育经费成本，提高资金使用效益

高校教育成本的核定是高校收费制改革的需要。一直以来，理论界对高校教育成本补偿与分担政策研究、教育成本核算指标体系等有较为成熟的研究。然而，由于高等学校会计制度影响，经费核算上实行现金收付制，未对固定资产折旧、应收及应付款不计时间价值，成本核算口径不一致，会计科目和经费项目设置无法准确归集经费使用情况。“目级预算与控制”在经费成本核算思想指导下，对纳入预算经费作了初步的划分，同时经过核算控制使得经费支出对应于每个成本核算科目和项目，既为教育经费成本的核定奠定了良好的信息基础，也为控制教育经费成本中的随意性支出创造了条件，更有利于资金使用效益的提高。

（三）适应财务信息公开，进一步促进财务信息透明化

近年来，高校财务信息公开成为国家和社会关注的问题，“三公经费”则是高校财务信息公开的重要内容。基于财务预算与核算的脱节，高等学校会计制度本身的不足，在日常会计核算中，经费收支信息归集往往存在模糊性，使得财务信息质量受到较大影响，同时也不利于对经费的管理和绩效考评。目级预算与控制通过预算编制手段，对经费的使用方向进行了条件设定，并对经费支出的内容和标准作了规定，确保了财务信息的准确性、透明化，也便于财务信息的及时提取和分析。

（四）适应高校财务精细化管理的需要

2009年8月31日，财政部印发《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见的通知》，要求实现财务科学化、精细化管理。目级预算与目级控制是经费管理预算和会计核算精细化的基础。目级预算与目级控制利用财务信息化手段，将经费分配与核算细化到“目”级，经费预算中对各种项目经费的使用额度进行了测算，并通过核算控制对经费使用把关，最大限度地对经费进行跟踪监控，从而提高资金效益。

四、“目级预算与控制”应用中注意的问题及待解决的问题

（一）注意的问题

目级预算与控制的应用，切忌“一刀切”，注重有区别对待处理经费项目。一般而言，目级预算与控制内容主要包括商品和服务支出项目、工资福利性支出。

1.商品和服务支出项目

商品和服务支出项目是指单位在履行事业任务活动过程中，购买商品（不包括形成固定资产的商品）或接受服务（不含固定资产购置、建造服务，如设备安装、基建施工）而发生的财务支出。商品和服务支出与三公经费紧密相关，是国家重点监控的内容。商品和服务支出项目实行目级核算后，需要设置办公费、招待费、差费、公务用车费、会议费、培训费、出国费、劳务费、其他等目级科目。对于基本支出的教学单位基本业务费、其他业务费，教辅单位业务费、管理部门的公务费按固定比例安排。鉴于专项支出经费专款专用和严格绩效考评的因素，可按经费使用方向进行科学论证，按A、B、C、D优先排序，对预算安排额进行拆分，分重点和次重点予以监控。

2.工资福利性支出

工资福利性支出是指单位支付给在职职工的所有现金（含银行转储款）或以现金形式的劳动报酬，包括工资性支出与福利性支出两个方面。由于工资福利性支出（基本工资、津补贴、绩效工资、其他人员支出）、对个人和家庭补助支出（离休费、退休费、助学金、医疗（保）费、住房公积金）等项目，因政策标准或考评标准的执行，贯彻专款专用原则，以及项目本身的不可细分和互斥性，其本身具有控制功能，可在当年预算中不再编制比较明细的目级内容预算。

3.其他经费支出

其他经费支出比如债务利息支出、基本建设支出、其他资本性支出（自筹基建、土地购置、设备费、图书费、修缮费、软件系统）及其他支出，属于专款专用范围，有可依据的标准，可在当年不再编制比较明细的目级内容预算。

4.其他

目级预算与控制并不针对所有经费，比如单列的目级名称才控制，“其他”不控制；对以前年度结余经费不进行目级内容分解及控制；部分项目只涉及部分目级科目（如无公务用车的部门，或某个项目，如保安工资、师资培训费、招生费），没有涉及的目级费用原则上转至“其他”费用中；目级额度之间原则上不得调剂。

（二）有待解决的问题

1.预算经费各目级分配比例的科学合理性

目级预算改变了过去对公用经费、业务经费划块预算，细分成办公费、差费、车费、资料费等经费支出项目，然而，各项目之间的分配比例如何确定，有待进一步研究。即使以某学院或职能部门以往几年的历史数据分析求出的比例，每年除常规性的业务支出外，仍然存在多种不确定因素，包括外在的对外交流业务增加、仪器设备折旧期限满、学科建设发展、学院年度工作重点变化，以及经济发展水平、物价水平等因素。

2.目级预算和目级核算的信息初始化

目级预算指标的下达意味着目级核算经费的划拨。然而由于目级预算形成的经费分配的细化，面临着较大工作量，如何将目级预算指标数批量导入目级核算的目级科目下，则是当前有待解决的技术问题，以节省人财物。主要包括两个方面：一是升级原有的会计账务系统，按照新的会计制度重构增设目级科目名称及编码：二是在原来的一个预算项目下新设数个目级名称及目级码，并按目级名称、编码及指标额度划转到会计核算对应的辅助核算项目中，妥善处理以往年度的财务数据。

3.重新核定新会计核算环境下的报账要求

目级预算与控制的应用，需要新的会计环境奠定基础。主要包括：（1）重新设置、印制费用报销单，增设目级科目栏目；（2）经办人按目级内容及额度填报；（3）严格按费用性质所属的目级进行审批和账务处理；（4）项目总额度不得超支，各目级科目额度不得超支，由计算系统自动控制。

【参考文献】

[1] 刘海峰.李霁友.高校财务预算管理模式及发展趋势研究[J].生产力研究，2010（5）.

[2] Anthony，R.N.Govindarajun，V.Manegement Control Systems[M].Ninth Edition，1998.

[3] 赵善庆.高校财务预算管理探微[J].财会月刊，2009（6）.

[4] 杨爱平，等.高校基本收支预算编制方法探讨[J].华中农业大学学报（社会科学版），2004（2）.

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[6] 刘丽.高等学校预算管理方法探讨[J].教育财会研究，2004（2）.

[7] 黄婕.张健铭.试论高校财务预算的精细化管理[J].财会通讯（综合），2011（7）.

[8] 赵善庆.高校财务预算应做到精细化管理[J].财会月刊，2011（2）.