我国征地补偿制度的演变和发展趋势

余春秋

征地是实行土地资源配置的方式之一，是国家从公共利益出发，依照法定程序把农村集体拥有的土地转为国有土地，并依法向被征用土地的组织和个人给予相应补偿的行政行为。

征地事关国家的经济发展，涉及人民群众的切身利益，关系社会的和谐稳定，因此，必须建立科学规范、公正合理的征地补偿制度，以推动征地工作的顺利进行。

征地补偿的原则

征地是国家利用公权变更农民集体土地所有权的行为，被征地农民的财产受到一定损失，依照公共负担面前人人平等的原则，其损失应得到公平的补偿。根据国家《土地管理法》规定，目前征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。

目前，全国比较普遍认可的征地补偿原则主要有两条：首先是坚持适当原则，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对此作出明确规定，要求征地补偿要做到被征地农民的生活水平不降低。其次是要坚持公平的原则，公平原则也就是同地同价，既对土地所有者公平，也对建设单位公平。

征地补偿的历史演变

按照测算补偿安置费用的依据、方法和标准，我国征地补偿安置大致经历了“产量总值法”、“年产值倍数法”与“区片地价法”三个阶段。

建国后，全国第一个关于征地方面的法规是1953年11月5日政务院颁布的《国家建设征用土地办法》，该办法经1957年修订后一直沿用到1982年。建国之初，百废待兴，国家建设对土地的需求量大。这个阶段征地补偿安置主要体现国家建设优先的理念，对被征地农民的利益考虑得相对较少。被征用土地的补偿费“以其最近三年至五年产量的总值为标准”，被称之为“产量总值法”。在这一阶段，征地补偿数额小，甚至在很多情况根本没有补偿。

1982年5月14日，国务院颁布《国家建设征用土地条例》，引入年产值的概念，征地补偿采取该耕地前3年平均年产值的若干倍的办法，称之为“年产值倍数法”。 1987年1月1日，《土地管理法》实施，征地安置工作步入了依法、规范的轨道，“一要吃饭，二要建设”的基本理念得到体现，被征地农民利益得到重视。在此项法规中，明确提出土地补偿费、安置补助费、附着物和青苗补偿费这三项征用土地费用，且补偿标准有所提高，土地补偿费和安置补助费的总和可以达到年产值的20倍，并对劳动力安置和农转非有了明确的规定。根据1999年实施的新《土地管理法》，国家土地管理的整体思路发生了重大转变，用途管制制度代替了限额审批制度，征地的指导思想也发生了较大的变化，在强调保障国家建设的同时，更加强调保护耕地、保护被征地农民的利益。这一时期，全国仍沿用“年产值倍数法”，但补偿标准进一步提高，土地补偿费和安置补助费的总额可以达到年产值的30倍，征地程序也明确规范，征地补偿安置的透明度有所增加。

2004年10月21日，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），征地补偿安置进入区片地价法新阶段。这一阶段，征地补偿安置的指导思想发生了根本转变，被征地农民的利益得到重视，不仅强调被征地农民的生活水平不下降，更要求被征地农民的长远生计有保障，体现了“反哺农民”的指导思想和“以人为本”的执政理念。文件还提出由“省、自治区、直辖市人民政府制定并公布各市、县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用列入概算”，区片地价按规定时间调整。

当前征地补偿存在的问题

纵观我国征地补偿的历史演变，征地补偿制度逐步成熟，征地补偿安置理念日趋清晰、补偿标准不断提高，补偿方法日趋科学，操作正走向成熟规范。这一历史演变体现了国土资源部门从单纯服务国家建设向服务国家建设和以人为本并重，有效地支持了国家建设，缓解了征地矛盾，维护了社会稳定。

目前全国实行的征地区片地价是一种新的征地补偿测算方法。它是依据地类、产值、区位、农用等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准。

然而，在多年的操作过程中，征地区片地价制度的不足之处也逐渐体现出来。目前，我国对同一区片内实行统一的征地补偿标准，然而，区片内地类结构复杂，既有优质耕地又有其他土地，这种情况南方尤为突出。若采取同一补偿标准显然有失公平，从保护耕地的角度也不可取；如若将区片划分很细，在制定补偿标准时又会加大操作难度。其次，很多大型项目特别是线性工程往往穿越多个区片，相邻区片同样的土地，在进行补偿时，常常存在巨大的价格落差。另外，目前我国的财税管理体制直接将土地的增值收益作为财政收入进入国民经济核算体系，极大损害了失地农民的既得利益，土地级差收益无法得到体现。此外，政府作为征地主体，在征地环节对用途管制的监管和控制手段相对薄弱，被征地群众对基础性、公益性用地普遍持支持的态度，而对经营性用地征地补偿的期望和要求却越来越高，实行区片地价很难解决这一问题，也容易激发不同类型、不同项目实际补偿标准不同所产生的矛盾和问题。

征地补偿的发展趋势

目前，党中央、国务院对征地工作的基本要求是保证被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。国土资源系统对征地改革的基本思路是提高补偿标准，完善征地程序，提出了严格区分基础性、公益性与经营性用地，解决失地农民的社保问题，制订了同地同价的原则，完善了告知、确认和听证程序。但这些措施基本上是对现行征地制度的改进和完善，而不属于根本性的改革。

征地补偿制度是保障国家经济建设顺利进行，维护广大人民群众切身利益的一项重要制度。然而，征地补偿并不是越高越好，而是要看补偿是否合理，补偿是否公平，补偿是否到位。在未来，全国征地补偿制度改革的总体方向应该是赋予农民完善的土地财产权，使农民能够分享农地改变用途产生的级差收益，自主地参与工业化、城市化进程，逐步改变政府单方面定价的作法，逐步实行征地补偿完全市场化。

首先，要尽快出台集体土地征收与补偿条例，规范集体土地征收与补偿活动，介定补偿范围，明确补偿办法，明确法律责任，成立相应的征收管理机构，维护公共利益，保障被征收农民的合法权益。其次，出台的补偿原则、操作办法与评估规则要综合考虑土地的现状、区位、用途、产值、利润、当地经济水平和社会保障水平以及价格周期等因素。另外，在评估规则未出台之前，可适当改革和调整区片地价的测算方法，综合考虑土地用途、级差收益、物价水平、安置难度等主要因素，建立区片地价动态调整机制，真正实行从适当补偿到合理补偿的根本转变。

此外，还要赋予农民作为财产权人的谈判地位。以农村集体建设用地市场价格或者以城市土地市场价格为基础，参照农地改变用途后的市场价格，打破“涨价归公”的理念，按一定比例经协商确定补偿费用，使农民充分享有农地改变用途后的级差收益。

（作者系湖南省国土资源厅征用地事务中心副主任）