一份“生死状”牵出来的土地问题

胡能灿　万健康

“如有人为捍卫该土地捐躯，该同志由组上风光安葬”，“如因捍卫该宗土地光荣坐牢，组上先垫付该同志每月6000元工资”……今年7月底，湖南省益阳市安化县一宗供销社用地引出的一封按有近百名农民鲜红手印的“捍卫土地生死状”在网上热传。

安化县乐安镇蚩尤村夏家组村民们一直想优惠取得原划拨给梅城供销社思游分社的4.98亩土地用地权。今年7月初，梅城供销社却未经招拍挂程序将这块土地的使用权及房产以70万元卖给他人。供销社此举引起村民们的强烈不满。此前，村民们的诉求是定向优惠挂牌处置给原被征地村组（即现夏家组），为了“维权”，村民们立下“生死状”，誓要讨个公道。该事件在网上引起轩然大波后，各级组成联合工作组介入调查，并认定梅城供销社自行处置思游分社土地及房产属于不合法。供销社已与买主解除不受法律保护的买卖协议，并退还款项。

现状：调查了解供销社土地问题

为了搞好供销合作社系统的土地确权及使用问题的调查，益阳市国土资源局领导十分重视，并认真组织开展了调查工作。地籍工作人员会同信息档案工作人员逐宗查核了供销合作社系统用地档案，核实了用地面积和土地权属来源情况。经益阳市国土资源系统地籍地政工作人员共同努力，查清和分析了全市供销合作社系统的土地确权登记情况：益阳市供销合作社系统使用土地564宗（建设用地563宗，农用地1宗），使用土地总面积3246.647亩（其中建设用地2162.187亩、农用地面积1064.06亩）。已确权登记发证487宗，土地面积1954.359亩，占应确权发证宗地数的86.3%；未确权发证77宗，土地面积1292.288亩（其中，建设用地76宗，土地面积228.228亩；农用地1宗，土地面积1064.06亩），占总用地面积39.8%。在未确权发证的77宗中，有6宗存在土地权属争议，争议土地面积26.543亩，占总面积0.8%；其余的71宗因破产、缺少土地权属证明资料、资金短缺等原因而未确权发证，土地面积多达1265.745亩，占总用地面积 39.0%。总的来说，全市供销合作社系统所用土地564宗，已确权的占了九成，未确权占一成，其中有土地权属争议的仅占0.8%。

问题：土地确权及使用问题突出

近年来，随着国家土地使用制度逐步向市场化方向改革，法律制度不断完善，土地使用权的交换价值不断显现，加之农村城镇建设步伐加快、供销合作社企业改制等原因，供销合作社的土地确权及使用问题显得愈加突出和重要。据调查，供销合作社的土地确权及使用问题，主要有以下两种类型：

基层供销社所使用的土地基本上是上世纪50年代至80年代设立时由当地政府批准或者与农民集体协商进行补偿后取得的原农民集体所有土地。由于当时我国的土地法律制度尚不健全，上述土地在取得时多数并未进行规范审批。从上世纪80年代开始，我国全面实行土地登记制度，土地权利证书成为享有土地所有权、使用权的法律凭证，没有土地权利证书意味着不受法律保护。据了解，目前仍有许多基层供销社的用地未申请土地登记，未能领取国有土地使用证，主要原因是历史久远，基层供销社用地时的批准文件、用地协议、给予补偿或者安置劳动力的证据，大都没有能够妥善保存，造成提供证明材料不全，土地管理部门不予登记。有的地方集体组织还主张，基层供销社占用的土地属于农村集体土地，应当归农村集体所有，要求基层供销社归还土地，并以各种方式阻挠基层供销社改造或建设经营设施。

据调查，在未确权的77宗土地中存在四类问题。

一是土地权属有争议。全市有6宗26.543亩土地存在权属争议，主要是当地村组群众认为：供销合作社建社用地时，当地农民当时入了社，没有要供销合作社的土地补偿，或得到了很少的土地补偿；现在供销合作社破产，不需要用地了，当地村组农民要收回土地使用权。

二是土地权属无争议，但因缺少土地权属证明资料没有申请办理确权登记手续。全市有68宗1248.015亩，其中67宗建设用地183.955亩，1宗农用地1064.06亩，土地权属清楚无争议；供销合作社因破产改制，工作人员早已不在岗位，缺少土地权属来源证明资料，缺少资金而未办理确权登记手续。

三是土地权属无争议，涉嫌违反土地管理法规用地。全市有1宗地（1.24亩）系供销合作社1993年与相邻单位互换划拨土地使用权，当时未申请办好国土手续，拖至现在，按规定需先接受处罚再以招拍挂方式办理出让转让用地手续，供销合作社缺少资金交纳相关税费而至今未确权登记。

四是土地权属无争议已自主处置但未办理确权发证。全市有2宗地（16.49亩）系供销合作社改制时自主处置了土地使用权，处置收益用完了，但未办理好国土手续，现在申请办理又缺钱交纳相关税费，只好搁置办理国土手续的事项。

建议：进一步贯彻落实土地政策

进一步提高认识，稳步推进土地确权登记工作。2009年以来，全市国土资源部门认真贯彻落实《国土资源部、中华全国供销合作总社关于加快供销合作社土地确权登记工作的通知》（国土资发〔2009〕173号）文件精神，强化组织领导，积极采取措施，认真开展土地确权登记工作，取得了阶段性成绩。但是，由于在土地确权登记工作中面临着历史资料缺失、难以进行地籍调查、登记费用无资金来源等困难，全市供销社系统目前仍有77宗土地未完成土地确权登记任务。因此，各级国土资源部门必须积极行动，主动服务。总的看来，未办好土地确权登记的主要原因是缺少必要资金，建议供销合作社系统积极筹措必要的资金，向国土资源部门申请办理土地确权登记手续。

进一步依法办事，妥善解决确权工作中的问题。土地确权登记涉及到权属的界定、利益的调整，是一项政策性很强的工作。各级国土资源部门必须依照《土地权属争议调查处理办法》和《确定土地所有权和使用权的规定》，妥善解决土地权属争议问题，确定供销合作社系统的土地权属。各级供销社也要抓紧收集相关权源材料并形成申报卷宗，确保土地确权登记工作按期完成。

进一步加强协调，取得理解和支持，切实维护供销合作社合法权益。各级供销部门要向政府相关部门宣传供销合作社特殊的历史地位和作用，党中央、国务院对供销合作社的扶持政策。宣传全国供销合作总社与国土资源部联合印发的《关于加快供销合作社土地确权登记工作的通知》（国土资发〔2009〕173号）、《国务院办公厅关于制止和解决供销合作社经营、服务设施被无偿拆迁、占用的通知》（国办发明电[1997]19号）等文件精神，取得理解和支持，切实维护供销合作社合法权益。

（作者单位：益阳市国土资源局）