理顺矿业改革思路要从产业定位开始

随着经济发展和形势变化，中国矿业发展遇到了越来越多的问题和困难。在计划经济时期，中国矿业处于部门分割的管理体制下。全国进入改革开放时期以后，矿业的改革只能先在各主管部门主持下各自为战。既无统一目标，更无统一布局，自然难以做到各项改革措施的良好衔接与配合。通过各方面的单项改革，虽然也零星地解决了一些问题，但总体进展不大，矿业发展的全局性困难缓解不明显，还经常出现制度建设、政策调整 上的互相矛盾抵触乃至改革的倒退。

党的十八大高举深化改革的大旗，而且多次明确提出，要为改革制订好“顶层设计”，这是全国改革的指导方针。矿业是社会主义市场经济体制框架中一个相对独立的子系统，也应该有自己改革的“顶层设计”。对于中国矿业来说，做好“顶层设计”就要深刻认清矿业的特有经济规律。一方面实务层面，就是要为中国矿业的覆盖范围及其社会功能正确定位。以产业定位为立论基础，中国矿业在社会主义市场经济体制下的产业制度建设、政策体系调整、发展战略转变等一系列重大问题的解决思路，就容易一一理顺。另一方面从字面看，这一研究题目似乎理论性偏强，会使人产生同实践结合不紧的误解。实际上，它衔接起了理论基础和改革实践，正是抓住了革除旧体制弊端的源头。

矿业定位不符合我国国情

“中国矿业”是中国矿业界的习惯用语，国家正式文件中并没有“矿业”一词。联合国现行《国际标准产业分类》（ISIC-4.0版），将“矿业”独立列为B门类，包括采矿和探矿。全球主要市场经济国家，在自己的产业分类中，都遵循联合国的标准。制定了《矿业法》的国家，都有确认“矿业”覆盖范围的条款。

在中国的正式文件中，并没有完整的“矿业”，只有分割为二的“采矿业”和“矿产勘查业”。中国现行《国民经济行业分类与代码》（GB/T4754-2011），虽说是派生于联合国标准的ISIC-4.0版，却只将“采矿业”划为B门类，而将矿产勘查业划入M门类（包括科学研究、技术服务和地质勘查业，属于广义的“技术服务业”）。采矿单位实行不完整的企业体制，探矿单位的主体实行事业体制，这两者合起来是否就等于联合国标准中的“矿业”呢？任何法律和文件都没有再说——既不见肯定，也不见保留。

其次矿业的社会功能定位。联合国文件将“矿业”划入第一产业。全球主要市场经济国家，多数将“矿业”划入第一产业，但也有两个很发达的国家，将“矿业”划入第二产业——德国和日本（都包括探矿）。而在中国，根据2003年国家统计局发布的《三次产业划分规定》，“采矿业”划入第二产业，“矿产勘查业”则划入第三产业。

中国矿业的产业定位既不符合国际规则和国际惯例，又不符合中国国情。矿业定位的不标准，体制、产业政策和发展战略直接影响到中国矿业的健康发展。

矿业改革严重滞后

从1950年1月毛泽东在一位地质勘探专业中国留苏学生笔记本上书写“开发矿业”题词算起，新中国矿业已经走过了64年。这64年中的前29年，是中国计划经济体制建立和不断完善的时期。“采矿业”和“矿产勘查业”分割为二，实行完全不同的制度，虽不符合国际惯例，但是符合计划经济体制的要求。

党的十一届三中全会以后，中国进入改革开放和体制转轨时期。2003年，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》对当时改革形势的判断是“社会主义市场经济体制初步建立”。这说明，改革开放25年后，中国国情已经发生了巨大的变化，中国矿业的国内环境已经发生了巨大的变化，而矿业本身由于改革滞后，体制面貌大体依旧。采矿业同矿产勘查业分割为二的体制，当然依旧同国际惯例不符；但是，已经不适应中国的国情。

在计划经济体制时期，没有产业划分。它是在改革开放以后引进的科学方法，在全球主要市场经济国家，矿业划入第一产业是“惯例”。但也确有少数国家将矿业划入第二产业，如德国和日本，这是“特例”。德、日按“特例”办事，一定有符合自己国情的理由。中国是正在进行体制转轨的发展中国家，德、日是市场经济体制成熟的高度发达国家。中国是矿产资源大国和矿业大国，虽然现在已成为全球第一的矿产品进口大国，国内矿业仍占有重要地位；德、日是单纯的矿产品消费大国，国内矿业已无足轻重。所以，把采矿业划入第二产业，属于“国际特例”；从适用条件说，只符合德国和日本那样国内矿业无足轻重国家的“国情”，并不符合中国国情，中国不具备实行“特例”的条件。

定位背离，中国矿业陷入内外交困

矿业是（自然）资源密集程度最高的产业。一是采矿业对矿产地的依赖，远高于其他产业对土地的依赖，矿产地的不可替代性，远高于其他土地；二是计入矿业企业资产的矿产地用益物权，是企业资产中最重要的部分，其价值不但远高于其他土地使用权，在许多企业，甚至会高于其他有形资产的总和；三是矿产地在使用过程中，不但其蕴藏的有用物质（矿产资源）发生消耗，随着这种消耗，矿产地本身的价值也发生消耗——逐渐转化为非矿产地。即便采矿只保持简单再生产，也必须不断补充新的矿产地，其他任何产业都不会碰到这一问题。因此，开拓和控制矿产地的能力，是矿业发展乃至生存的必要条件。探矿和采矿，都是矿业内部的主要生产环节，探矿并不是采矿业外部的“技术服务业”。

党的十六届三中全会决定指出，“建立现代产权制度，是构建现代企业制度的重要基础”。2007年公布施行的《物权法》，明确地将探矿权和采矿权定性为“用益物权”。探矿权和采矿权制度属于十六届三中全会决定中说的“物权制度”。而矿业企业资产中最重要的部分，其产权制度至今未能完善建立。

全球市场经济国家的“矿业”覆盖探采全程，其探采两权制度是自然衔接的，有成熟的成文法可资借鉴。我国实行探采分割体制，探采两权制度之间是断开的。1986年第一版《矿产资源法》，规定探矿权人发现了有价值的矿产地，“可以优先取得采矿权”，至今已27年了。法律条款未改，但也始终没有落实。因为拥有立法权力的国家机关，至今没有制定出“优先获权”的条件和办法；各方专家们也始终没有人能把这项法制原则所依据的道理说清楚。

我国两权制度建设的现状表明，矿业企业资产中最重要的部分，“归属清晰”没有做到，“保护严格”对象模糊，而现在却普遍地在大谈“流转顺畅”。在这样的产权制度基础上，很难构建起富有活力的现代矿业企业制度。

其次，矿业的最终产品矿产品，是自然物质含量高而人类附加值低的产品。这一特点对矿业产品的分配原则提出了不同于其他产业的要求。在全球主要市场经济国家，包括发达国家和因资源丰富而富裕的国家，都先后意识到了这一点，并且在各自的管理制度中得到了体现。主要表现在两个方面：一是对矿业实行“租税分离”，自然资源开发的财产收益同政权的无偿征收相区别，体现了代内公平；二是从资源租金中提取一部分建立专项基金，不列入财政收入。海湾一些石油输出国称“后代基金”，北欧的挪威称“未来基金”。这一事物，传达了一个更为重要的思想——公有自然资源所有权属于全体国民，但不仅仅属于当代国民，其财产收益不能仅仅由当代国民全部享用，这是马克思的思想。包含在资源产品中的资源价值，其成本是自然物质的消耗。资源收益的主要性质，其实是对从后代那里预支的自然物质消耗的补偿。挪威和海湾国家的作为，其性质可以解读成是为了实现马克思说的“把土地（应该是广义土地）改良后传给后代”的目标而进行的资金储备，体现了代际公平。

安排采矿业承担资本原始积累的任务——无偿采矿（透支后代财富）、矿产品低价（平调矿业收益）、高税负（由于实行资源无价或极低价，按第二产业实行增值税制度后，总税负比制造业还高出7个百分点）、高上缴，这是明显的名义定位同实际定位错位。“第二产业”本应是原始积累的受益者，怎么倒成了贡献者？

由于资源无价或是极低价，矿产品销售收入中的资源价值转化为采矿业的虚增利润，大量国民财富落入非法矿老板和腐败官员腰包。

以采矿业为第一支柱产业，促进城市化，建成了全球最多的矿业城市。许多赢得“第一税收大户”地位的采矿企业，名声虽然好听，负担也实在是沉重。而且由于采矿业本身不可持续，这些城市总有一天会不可避免地遇到“矿竭城衰”的威胁，“城市转型”几乎成了共同的方针，而且也难以做到每一个都成功。

环视全球矿业大国，一般是反中国之道而行之，依托已有城市支持矿业发展。例如同属“金砖国家”的巴西，其淡水河谷公司在亚马孙雨林地区建成了一座年产量1亿吨的铁矿山，企业后勤基地设在200千米以外的城市，矿山只有4000职工。要是在中国，恐怕能建一座40万人的地级市。

最后，中国正在快速地从矿业大国发展为矿产品消费大国。改革开放以来，中国经济发展迅速，不但数量大幅度增长，质量也有所提高，产业结构在努力实现升级。1993年，中国矿产品国际贸易从净出口转变为净进口。此后，矿产品外贸逆差持续扩大，到现在为止，一些重要矿产品的国外依存度已超过50%。这标志着，中国已经从矿业大国向着矿产品消费大国转变。虽然同时还是矿业大国，但中国已成为全球矿产品第一进口大国，矿产品消费大国的角色显得更为突出。

面对这一形势中国矿业首先要正确定位。在制定改革设计时，要用彻底的正确定位作为指导思想，不能再含糊，不能再偏离；对于中国现行的行业分类标准和三次产业划分规定，因为牵涉到统计数字口径的衔接，宜采取平稳过渡的做法。其次要加强国内矿业发展，提高矿产品自给率。但是，面对人均矿产资源总量不足全球一半的国情，这一主张不大现实。最后要支持矿业企业走出国门，参与全球资源开发合作和竞争。然而由于前述的各种原因，二十年来收效不显。中国被逼上了一条单行道——主要从被国外巨头垄断的国际市场购买。于是就出现了让许多中国人很是憋气的结果——中国卖什么什么不值钱，中国买什么什么就涨价。看来，如果不痛下决心深化改革，彻底革除积弊，增强自己的能力，什么对策都没有用。

（本文原载于《地球》杂志，征得文章作者、张文驹本人同意，有删节）