河北省征地中农民土地权益保护研究

靳红等

摘 要：在征收过程中，由于河北省土地征收立法不完善，执行不到位，农民的土地权益受到侵害的现象严重，保护被征收地农民的合法权益已迫在眉睫。本文结合河北省土地征收制度的现状，分析当前河北省征地中农民土地权益保护存在的问题，为完善土地征收制度和切实保护被征地农民的土地权益提出对策建议。

关键词：河北省；征地农民；土地权益；保护

中图分类号：F323 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.09.43 文章编号：1672-3309（2013）09-92-02

征地又称土地征收，是指国家出于社会公共利益的需要，依照法定权限，遵照法定程序，给予农村集体经济组织及农民合理补偿，强制性地将农民集体土地变更为国有土地的行为，土地征收权的运用限定在公共利益的范围之内。土地权益是农民诸多权益中最基本的权益，包括农民在土地上享有的权利和在土地上能够获得的实际利益，是农民其他权益的前提和基础，具体指土地承包经营权、决策权、知情权、获得补偿权、失地保障权和就业保障权等。

一、河北省征地中农民土地权益保护的现状

（一）河北省征地中农民土地权益受到的侵害

随着经济的不断发展，河北省的城市化率提高，这使土地资源日益紧缺，所以土地征收（征用）成为解决的主要方法。根据表1数据可知，随着城市化率的不断提高，河北省的征地面积持续增长，从2005年的7000多公顷增加为2010年的20000多公顷，在这期间2007年征地面积虽有所下降，但2008年后又恢复了增长的态势。

（二）河北省征地中农民土地权益保护的成效

2008年底，《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》制定了全省征地区片价标准，并于2011年底进行了修订。在补偿价格方面，最高的石家庄主城区一级区片价为37万元/亩，最低的坝上地区沽源县三级区片价为23053元/亩，全省的平均区片价为44003元/亩。在补偿费分配方面规定：土地补偿费20%归集体经济组织，80%归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户。征地区片价综合考虑了各方面因素，避免了同地不同价，在一定程度上减少了矛盾纠纷，促进了农村社会的稳定。但还需完善，以更好的保障农民的土地权益。

二、河北省征地中农民土地权益保护方面的缺陷

（一）政府垄断土地市场，使农民缺乏稳定的土地经营权

河北省于1987年4月27日颁布实施了《河北省土地管理条例》，2005年5月27日第五次修订。2008年12月31日下发了《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》，2011年12月31日进行了修订。尽管都几经修订，但从未触及征地制度的根本，即政府对农地转用市场的垄断状况。开发区强征乱占耕地现象严重，自1984年10月以来，河北省以发展经济和城市化的名义，陆续设立了122个省级以上开发区，80%用的是农村集体土地，由于农村土地和劳动力价格低廉，开发成本较低，乱征地及乱圈占土地现象严重。这使农民拥有土地权利的不完全和不稳定，影响农民对农业的投资，这使得在农地非农化过程中形成了一种极不对称的市场格局，即弱势农民和强势政府，那么地方政府缺乏有效产权主体约束，对土地征收征用的欲望不断扩张。

（二）土地征收的程序不规范，使农民参与机制和利益表达机制缺失

《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》规定：土地补偿费不能使被征地农民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。可见如果政府补偿安置方案侵害到农民的利益，农民也无法表达不满。《土地管理法》规定征地补偿安置方案确定后，应听取被征地农民的意见，但征地的公告程序也只是作为附属程序放在批准之后，可见被征地人对征地决定没有发言权。而且由于缺少一个能够代表农民利益的组织结构，现实中一般是由村干部代表农民来行使权力，而他们能否真正代表农民的利益就不得而知了。

（三）补偿标准偏低和补偿范围过窄，使农民经济权益受到损害

河北省征地区片规定的每亩44000元左右的补偿，是以农业经营的收入为参照指定的补偿标准，完全是政府行为的结果，与土地市场毫无关系，连征地补偿费、土地补偿费、安置补助费的概念都未提到，更不用说覆盖被征地人的所有损失了。由于土地具有巨大的增值潜力，政府依靠其在土地市场上的垄断地位，凭借行政权力，以很低的价格从农民手中强制征收土地，而以高于征收价格几十倍甚至几百倍的市场价格转让给开发商，从中获得巨额的土地差价，攫取大量财富。土地增值与土地补偿之间存在着非常大的差距，原来的土地所有者，即失地农民却不能享受土地的增值收益，农民遭到不公正的掠夺，成了最大的受害者。

（四）司法救济缺乏，无法满足农民合理的利益诉求，使暴力事件频频发生

河北省城市化进程的加快，使得土地的供需矛盾突出，导致因征地而涉及的征地补偿标准、分配及土地权属等争议大幅度增加；加之河北省毗连首都北京，地理上的便捷优势使许多农民采取进京上访的方式来维护自身权益。而我国现在的司法机关的人事权、财产权受制于当地政府，导致法院判决的公平性、公正性受到质疑，有关征地纠纷的行政诉讼，法院基本上不予受理。农民利益严重受损却不能通过合法的途径维权，这种情况下，他们不得不选择非理性的极端方式来维护自己的权益，导致征地纠纷暴力事件频繁出现。

三、河北省征地中保护农民土地权益的对策

（一）法律赋予农民稳定的土地使用权、转让权和收益权，让农民成为真正的土地二级市场主体

在农村建立专门的土地权益管理机构，并向土地承包农户发放长期的土地使用权证，进一步明确农民对于土地使用、转让、处理和收益的权利，从法律上允许土地在土地用途不发生从农地向非农地转换的前提下，土地可以进行转租、转让，土地使用权证也可以抵押。政府应积极培育和创新土地市场体系，完善土地交易制度和交易规则，建立起有效、有序流转的土地二级市场。只要符合城市规划和土地利用规划的要求，政府就应当允许农村集体土地进入二级市场，让土地开发商直接与村集体或农民进行土地交易，使农民能够得到土地出让的主要收益。

（二）规范土地征收程序，建立农民参与机制和农民利益代表机制，保证农民的利益表达权

建立农民参与机制，首先应提升征地程序的公开性，满足农民的知情权需要。就是做到公告或通知，方式多元化，内容细致化。其次，要完善听证制度，增设征地决策的听证程序，让农民参与征地决策是否符合“公共利益”正当性要求的认定；建立征地补偿安置的平等协商制度，作为对合法剥夺他人财产权的弥补，合理补偿也是判断征地权行使正当性的条件之一。为了克服农民集体土地所有权主体的分散性特点，应该建立农民利益代表机制，通过农村基层民主选举，选出农民利益的真正代表，并同时规范农民利益代表的选举程序和责任代表的选举程序和责任制度，对农民利益的代表进行制约，以达到各方利益的均衡。

（三）以“市场价格”为征地补偿标准，合理分配土地增值收益，保障农民的经济利益

十八大报告明确指出：改革征地制度，提高农民在土地增值收益分配比例。综合河北省的经济社会发展现状，应实行“土地市场价格+土地增值税”的调节方式，即依法征地，采用市场机制，将征地价格与市场价格挂钩，按土地的市场价格对失地农民进行补偿，同时通过设置农地非农化的土地增值税方式，将社会公共投资过程中的增值部分收归国家所有。一方面，由于政府和农民都享受了土地增值所带来的收益，便于缓解农民与政府之间的对立情绪；另一方面，政府无从获得高昂的土地出让金，也有利于防治政府和开发商的寻租行为以及政府腐败现象的发生。

（四）完善农民土地征收救济制度，为农民提供合法有效的维权渠道

一方面是建立解决征地纠纷的独立司法机制，保证法律救济机构的独立地位。我国应该学习国外政府强调司法的裁决作用，法律明确规定：涉及征地纠纷的维权案件一律由省级人民政府和省级人民法院受理，并进行公开裁决、公开审理。同时由于土地征收纠纷多、救济措施严重缺失，为了能解决我国土地征收纠纷，维护我国农民的土地权益，构建独立于行政机关的准司法程序独立办案的裁判机构成为必然需要。另一方面是为农民提供法律援助、降低农民的救济成本。设立专门的法律援助机构和法律援助基金，为弱势的失地农民提供有效的法律维权服务，尽量简化土地征收纠纷的司法程序，降低救济农民的成本。

参考文献：

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