“城中村”改造的创新思维

贺颖鑫　丁炜灵　周奕忻

摘要：在城市化进程中，城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后造成了“城中村”的特殊现象。本文以益阳高新区为例，对益阳高新区“城中村”改造所面临问题进行了全面地研究，结合益阳市“域中村”改造政策以及高新区开发建设特点和现状情况，提出了益阳市高新区“域中村”改造的新思路。

关键词：“城中村”；改造；创新思维

中图分类号：TU984.12

文献标识码：B

文章编号：1008-0422（2013）09-0058-03

1 前言

在快速城市化进程中，过去处于市郊的农村被逐步纳入了城区的范围，并为城市建成区所包围形成了“城中村”。“城中村”村民的生活方式虽然受城市生活影响，但仍保持了传统的生活和交往习惯。随着城市的发展，其所呈现出来的矛盾日益突出。改造“城中村”成为推进城市化进程、建设现代化城市、营造良好城市发展环境的迫切需要。

2 益阳高新区“城中村”现状

益阳国家高新技术产业开发区（简称益阳高高新区）位于湖南省中北部，益阳市中心城区（已纳入长株潭都市区范围）的南部，主要包括朝阳产业园、东部产业园、谢林港镇，作为益阳市3个中心城区之一。2002年，经省人民政府批准成立省级高新区；2011年，经国务院同意升级为国家高新技术产业开发区，成为湖南省第四个国家级高新区。随着益阳高新区建成区范围不断向外扩张，以基础设施建设为先导的开发模式使得许多行政村逐渐被城市道路和城市建设用地所围，形成了众多“城中村”（图1），在土地利用、建设、景观、规划管理、社区文化等方面表现出强烈的城乡差异及矛盾，具有明显城乡二元结构。

2.1益阳高新区“城中村”分布现状

随着2007年底长株潭城市群正式被国家发改委批准为“两型社会”国家试验区，益阳高新区的建设步伐逐渐加快，城市空间的迅速拓展不可避免的面临“城中村”改造的压力。

益阳高新区范围内共有51个“城中村”，分布呈明显的圈层理论特性，根据其地理位置、土地利用等因素大致分为以下三种类型。城缘型“域中村”是指“城中村”建设用地范围已与城镇建成区接壤，位于城镇近期建设用地增长边界内，或部分用地已被征用、并且近期将全部纳入城镇建设用地范围的“城中村”；域中型是指“城中村”建设用地位于城镇建成区，主体部分位于城镇建设用地空间增长边界内，已纳入城镇总体规划范围的“城中村”；域郊型是指目前“城中村”建设用地范围与城镇建成区还未接壤，或位于城镇未来建设用地空间增长边界内，并已纳入城镇总体规划范围的“城中村”。（如表1）

2.2益阳“城中村”改造政策解析

针对“城中村”改造工作，益阳市政府以城市总体规划和土地利用总体规划为指导，充分调动村集体经济组织和社会力量参与改造的积极性，确定朝阳产业园的“域中村”为近期改造重点，坚持统一政策、分类指导、统一规划、分步实施的原则，保障村集体经济组织、村民和相关权利人的合法权益，保证土地市场健康有序的发展。根据以上原则，

“城中村”改造规划分为4个步骤。

首先，现状调查，明确村集体资产和土地权属情况。资产评估的结果经村民会议认可和政府相关部门确认后，再进行综合改造规划的编制，其结果作为“城中村”改造规划编制中各类用地选址和布局的直接依据；其次，对现有住户及人口逐人逐户进行调查与核实，确保现状数据的真实性。

其次，规模预测。根据现状数据，核算享受还建政策的人口及住户，并结合规划情况预留相应的市政公用设施用地后再核实土地存量。在此基础上按政策规定逐户统计出需还建、补足、补偿和拆迁的建筑面积和产业用地规模等，为下一步的规划用地布局奠定基础。

然后，用地选址。由于现状村域范围本身存在用地不规则，分布零散的问题；并且规划后的部分道路、铁路、高压走廊、市政设施等控制用地对土地分割也造成部分用地的零散不规则现象，这与城市用地的整体开发是存在矛盾的。因此，在规划选址的时候，尽量选择地块较完整的用地作为开发用地，零散地块作为还建住宅用地，产业用地应结合还建用地布置，且应充分利用零碎地块。可与周边其他单位用地进行等量置换，实在无法使用，先控制为绿化用地。

最后，方案落实。在规划用地选址之后，对还建用地建设成本和开发用地收益进行资金平衡测算，验证“城中村”改造的可行性，同时为了保证综合规划方案的可操作性，对落实的建设用地编制意向性详细规划方案，并进行核实。在各区政府、市区“城中村”综合改造专班及规划部门中进行多次讨论、协调综合规划方案，力争在方案制定阶段就统一思想，以利于落实。

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益阳高新区“城中村”改造面临的问题

由于益阳高新区近几年城市化进程加快，原有“城中村”与高新区开发的矛盾日益凸显，主要表现在以下几个方面：

3.1土地利用粗放，国有资产流失

高新区内“城中村”的土地资源由于缺乏统一的规划和管理，形成土地占有率高、利用率低、产出率低的恶性循环，与高新区建设的高投入、高产出形成了鲜明对比。另一方面，高新区内“城中村”的土地区位条件相对优越，土地的产权属于村集体所有，优越的区位条件和相对低廉的土地价格使“城中村”中不规范的房地产二级市场活跃，导致由规划和基础设施改善而使土地升值的部分国有土地资产的流失。

3.2公共设施匮乏，环境问题严重

高新区内“城中村”现有的基础设施是与原来低密度的建筑和低密度的人口相适应的，现在由于部分市民和大量外来人口的入住，小企业的开办，造成基础设施严重不足，超负荷运转，且“城中村”部分村民私搭乱建现象严重，缺乏强有力的规划建设管理机构，破坏了高新区整体景观效果。

3.3土地产权制约高新区建设步伐

高新区内“城中村”土地的产权归集体所有，在开发过程中，政府可以征用作为农民生产资料的农用地，但难以征用作为生活资料的宅基地，开发商也就无法介入“城中村”的整体性改造开发，而只能留给村民分散地进行粗放式开发。随着高新区开发的不断深入，区内“城中村”建设用地的无序凌乱开发使得拆迁改造工作陷入举步维艰的局面。

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益阳高新区“城中村”改造面临的困境

无论从土地的使用和原村域经济的发展，都与农民手中的集体土地有着密切和根本利益上的关系。如何在集体土地上建设新的现代化城区，建设资金如何筹措，原村落的建筑如何处理，原村民的就业安置、社会保障和原村域经济的良性后续发展，以及如何承接原来城中村承担的作为社会廉租房的主体的作用，都将是城中村改造必须面对和解决的问题。针对益阳高新区这种成片大规模、高水平、高品质开发的前提下，不仅要满足安置还建用地、改善“城中村”公共服务设施和提升城市功能等要求，更要满足高新区开发建设的需求，因此在高新区“城中村”改造的过程中面临着许多新的困境。

4.1分布零散，改造规模小

“城中村”原本是一个规整的行政范围，但是随着高新区城市化进程的逐步推进，道路、市政等基础设施建设将不可避免地占用“城中村”用地，政府以项目为依据，逐步征用“城中村”用地，使得“城中村”的范围逐渐缩小，空间上也变得支离破碎（图2）。分散的“城中村”用地不利于整体改造规划，且开发的规模较小，与高新区整体开发、统一建设的概念相违背。

4.2周期性长，开发进度慢

“城中村”改造规划是个复杂的系统工程，涉及到居住、就业、环境、市政等方方面面，而且在每个“城中村”规划过程中还要协调好业主（即“城中村”）、政府、改造单位之间的利益，因此“域中村”改造规划的实质是调节三者之间的相互关系以达到利益均衡，且由于每个村实际情况的差异，使得规划周期往往超过预期。在高新区建设的过程中，成片土地的开发往往涉及到许多“城中村”，由于规划周期较长使得征地拆迁无据可循。

4.3还建小区品质较差

“城中村”改造规划都是以行政村为单位，规划用地选址只能在“城中村”行政范围内进行选择，无法与周边用地整合，降低了土地的产出效益。小规模、低水平的开发使得还建房设计千篇一律，难以摆脱流水线作业的痕迹，同时改造后的还建小区与高新区现代化风格相去甚远，难免会面临二次改造的窘境。

4.4资金、保障和资产量化是改造最大的瓶颈

城中村目前改造的最大矛盾有三，一是资金的矛盾，即改造的巨大资金需求和作为改造主体的原村经济或当地政府资金严重短缺的矛盾；二是社会保障的矛盾，即改造前原村民是以土地或出租房屋为生活基本保障与改造后可能变成三无（无地或无租房，无工作，无社会保障）居民的矛盾；三是资产量化的矛盾，由于土地可以进入市场流通，其资产必然需要量化，但如何量化到个人同时资产又如何运作，村民现有的房屋（不管是合法的或被认定为违法的）是其最大的收益来源和利益所在，对着这些资产如何认定，都要慎重考虑。

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益阳高新区“城中村”改造的新思路

益阳高新区在开发建设的过程中也遇到的“城中村”改造难题，在实际的工作中总结经验，从实际出发，探索了“城中村”改造的新方法，为高新区成片开发开辟了一条新路。

5.1多方协作，实现共赢

“城中村”改造的过程是城市政府、城市发展要求和原村民三方利益主体对土地收益和城市功能的博弈过程，城中村的改造也只有在保证三方的利益得到合理保障的情况下才能顺利进行。应该发挥市场的自发调节机制，公开招标，强化开发商的建设主体作用，通过拆迁补偿和调控房地产市场等政策，扶持房地产开发商参与建设，保证开发商得到合理的投资回报。同时，通过改造、改善城市整体物质与文化生活环境，增强城市功能，优化投资环境，使城市规划建设管理水平上一个新的台阶。

5.2整体开发，改造结合

东部新城是益阳高新区未来的中心，目前东部新城总面积约41.5km²，其中包括3个镇12个“城中村”，其中11个“城中村”分属衡龙桥镇和沧水铺镇。在规划上要求成片整体储备避免低水平和小规模开发，不适宜以行政村为单位分散预留。按照“统一规划、统一布局、统一建设”的原则，以乡为单位，将东部新城内各个村的还建用地、产业用地、开发用地进行统一的规划选址，涉及到各个村的“城中村”改造规划不再单独预留还建、产业、开发用地。考虑到拆迁工作的实际问题，满足就近安置原则，选址点尽量在本乡范围内预留，便于东部新城统一规划。（图3）

5.3近远结合，功能混合

东部新城范围内现状产业用地分散，集中拆迁和整体安置均有一定的难度。在东部新城内、外分别预留产业用地，东部新区的工业发展有对接长株潭的功能，重点发展新型工业以及高端服务业等，与高新区、龙岭工业园共同利用高新区产业重点承接地政策优势，共同做大做强益阳市区的工业。利用桃江的能源优势以及益阳的能源产业优势，大力发展新能源等相关产业。整合现有主城区、桃江县城等周边地区旅游资源，做优做特旅游休闲与服务业。结合周边用地情况，在东部新城内布置以商业、服务业为主的经济发展用地，以满足近期还建居民就近就业需求；在东部新城外布置以工业为主的产业发展用地，以满足远期集体经济组织发展的需要。（图4）

5.4重视人口因素，做好后续工作

“城中村”的改造会导致为外来人口提供大量廉租房的场所消失，外来人口的居住问题很快又会成为城市发展的另一大隐患。在改造“域中村”的过程中怎样解决外来人口的居住问题也是一个需要重视的问题。同时加强对“城中村”村民的思想转变和文化教育，使他们顺利完成由村民到市民的转变。

5.5以集体经济自行改造为主导

在高新区“城中村”改造中应鼓励“城中村”集体经济组织进行自行改造。在资金不足的情况下，允许其它开发商参与改造。由“城中村”集体经济组织进行改造，一方面避免了拆迁补偿这个重大障碍，还省去了开发商的利润，总体上降低了改造项目的开发强度和改造成本；另一方面，由于“城中村”业主在长期的私房与集体厂房商铺的出租中积累了较为充足的资金，体现了较强的建设能力，能够较好解决资金问题。

6 结语

“城中村”改造是一个涉及到城市各方面的复杂的系统工程，应该强调政府、城市、开发商和原村民四者利益的统一，改造时要具体分析，因地制宜，区别对待，合理选择最佳时机和最低成本，并通过不断总结工作经验和探索新的工作思路，形成一套完善的“城中村”改造模式，有效地指导其它地区的“城中村”改造工作。