地方教育立法与教育体制创新研究

罗许生

【摘 要】60年中国教育事业的发展，就是教育体制不断改革创新的进程。中国教育的继续发展离不开教育体制的改革，囿于现有政治体制，中国教育体制改革之路依然艰难。但是可以从地方入手，以地方教育立法为主进行教育体制的创新改革。地方可以先行从教育资源的成本分摊机制、教育资源的分配享用机制、教育资源的组织管理机制等几个方面进行创新立法、机制创新以推动教育事业的发展。

【关键词】地方教育；立法权限；体制创新

回顾60年中国教育事业的发展，我们会发现新中国教育事业的发展进程就是教育体制不断改革创新的进程。中国教育的继续发展离不开教育体制的改革，囿于现有政治体制，中国教育体制改革之路依然艰难。但是可以从地方入手，以地方教育立法为主进行教育体制的创新改革。

一、地方教育体制创新的合法性和可能性

根据法治国的要求，地方创新必须建构在法制基础上，符合法律保留与法律尤位原则，否则将构成违宪。90年代初期学术界曾有过关于良性违宪的大争论[1]，笔者不赞成良性违宪的提法，改革应该在法制框架内进行。只要构成违宪不管良性还是恶性都丧失了法律依据，但如果符合宪法的基本原则与精神，在我国现行体制下可以称之为宪法的变通[2]，地方政府可以进行相应的实验。我国宪法与地方组织法赋予了地方进行创新的权力。在现行宪法和法律框架内，地方对本区域内的教育体制创新存在很大空间。另外根据《中华人民共和国义务教育法》，“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）规定要。进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹，推进城乡义务教育均衡发展，依法落实发展义务教育的财政责任。近年来国务院权力不断下放，分税制后地方政府还拥有了一定的财政权，地方可以在本区域内根据本地方的实际情况进行创新，形成具有地方特色的教育发展模式。

按照制度经济学理论，制度变迁的模式有政府主导型变迁与诱致性变迁。计划经济时代，制度变迁以政府主导型为主，市场经济条件下制度变迁出现政府主导型与诱致性变迁相结合的模式。通过制度性活动，根据各自的效用或利益函数寻求更有利的契约安排，否定、扬弃或改变旧的制度，这样的投入—产出过程，称之为制度变迁[3]。政府是教育服务的供给者，有自己的利益诉求。按照经济人理性假设，政府总是希望以最少的投入，提供给民众更多、更好的教育服务，总是希望将自己的经济成本与道德成本降至最低。制度需求者必然是新制度的受益者，地方政府具有制度创新的强大动力。大幅放权是过去30年改革开放成功的重要原因。其中重要的一个方面是中央向地方放权，跳动地方的积极性、主动性，激发了地方的活力，从而释放出了空前的社会生产力[4]。现今很多成熟的制度都源于地方的制度创新，如1978年的安徽凤阳小岗村的农村集体土地改革试验，80年代广东集体土地产权改革试验。地方在改革开放30年中积累了丰富的制度创新的经验。地方政府作为本地区教育的主要管理者，有能力进行制度创新。

二、教育资源的成本分摊机制创新

当前中国教育最严重的问题之一是教育公平问题，教育公平可以表现为结果公平与机会公平。教育机会不公平当前主要表现为义务教育阶段城乡教育机会不公平，高等教育地域区别造成机会不公平。农民工子女要享受城里优质教育资源就得花上数万元的择校费，其费用远超大学费用。教育行业曾被舆论评为“十大暴利行业”之一，另一方面却是义务教育经费不足，个人教育成本过大，因教返贫家庭增多。究其原因在于教育资源的成本分摊机制不合理，解决教育不公平的根本对策在于进行成本分摊机制创新，建立市场化的教育成本分摊机制。

教育领域引入市场化机制是社会主义市场经济发展的必然结果，市场化有利于实施教育成本核算，提高教育资金的使用效益。近年来高校引入市场化的改革如火如荼，有效刺激了高等教育的发展，但也存在一刀切、过分市场化等问题。地方可以在以下几个方面创新教育市场竞争机制。第一、收取学费遵循市场规律。应当按照教育经济学的基本原理，依据不同专业、不同年级，确定不同的教育成本。教育成本一般包括教学成本、研究支出、学生生活支出、放弃的收益。[5]由于地方与学校差异，各项教育成本支出也会出现比较大的差异，地方人大与政府应该根据本地区实况结合市场规律制定动态的收费标准。第二、继续推动后勤社会化改革，提高学校资产的利用效率。行政主导下的教育资产经营并不是按市场规律进行，造成教育资源浪费，无形中增加了个人教育成本负担。通过后勤社会化改革，引入市场竞争机制，激活教育固定資产，提高教育资源使用效率，从而减少个人教育成本。第三、开辟新的经费来源。从国际经验看，社会捐赠与个人捐占据了学校总经费来源很大比例，美国达到10%，日本公立学校达到15%，私立学校甚至高达50%。[6]国家应该营造良好的社会与个人捐赠氛围与机制，扩大社会捐赠规模。地方完全可以发挥地方优势开辟新的经费渠道。如鼓励企业捐助，给予捐助企业税收优惠、政策优惠。鼓励个人捐助，建立专户存储制度，以确保专款专用。鉴于现行状况下民众对慈善机构的不信任，对捐赠活动的不热情，地方完全可以改变捐赠模式。由现有的捐赠面向教育机构改为直接面向受资助对象，或者建立教育投资基金，通过市场化增强教育投资能力，提高社会捐助的积极性。另外，在现有政府投入不足的情形下，可以考虑发行教育彩票来募集教育资金。西方发达国家政府对教育的投入一般占到GDP的5%，而我国教育投入一直徘徊在2%-3%之间，近年才超过3%，但与《国家中长期教育改革和发展规划纲要》要求的4%差距较大。发行教育彩票不失为一条有效缓解教育资金不足的新方法。第四、赠加大政府投入。特别是义务教育，义务教育经费投入应以中央投入为主，以确保义务教育均衡发展。地方在经费充足的情况下可以在中央投入的基础上增加投入。政府投入主要以教育券形式出现，逐步建立政府、社会、个体共同承担的教育成本分摊机制。第五、创新教育成本补偿机制。我国目前成本补偿主要以实时收费制为主，补偿途径单一，表现为“高收费，低资助”。根据“谁受益谁负担”的原则，补偿主体主要为受教育者，补偿主体单一。改革现有成本补偿机制应该普及学生贷款制与学费延付制度，扩大贷款额度，延长贷款期限。同时可以借鉴发达国家经验，引入预付学费制，建立教育投资基金。学校也应坚持产学研相结合的办学方针，积极合理创收，实施教育成本预算机制，开源节流，合理控制教学成本。

三、教育资源的分配享用机制创新

教育资源的配置主要有权力和市场两种模式，权力配置模式主要是通过行政权力对教育资源进行分配和使用。现有教育资源的配置大体还是采用计划方式，通过行政权力进行分配，如211大学的设置、985工程的实施、重点中学、重点小学的设置等等都是行政权力对教育资源进行配置的典型方式。权力配置模式能够弥补市场模式的不足，但其在内部与外部均出现了很多亟待解决的问题。地方政府为了追求政绩与效率，往往会重点支持一两所学校的发展，很多县市一所重点中学竟然占整个县一半以上的教育经费，严重阻碍了教育的均衡发展。市场配置模式就是通过市场规律，引入竞争机制对教育资源进行配置。市场配置模式能够解决权力配置模式中出现的效率低下、浪费严重等问题。但利用市场对教育资源进行配置需要处理好教育的公益性与营利性问题，处理好学校与行政权力之关系。两种配置模式各有利弊，但是随着教育成本的不断上升，政府对教育资源的供给原来越有限，单靠权力配置难以满足教育需求。由此，给市场配置教育资源留下了一定的空间。在教育资源分配机制上，我们应该改变以往教育资源分配单一化、一刀切的模式，充分注重社会不同阶层的差异需求，有效利用好计划于市场两种分配模式，增强教育资源分配的兼容性。

我国教育资源配置中的主要矛盾是一方面教育公平要求政府平均分配教育资源，保证教育的基本需求。同时为了保证我国教育在国际上的竞争力，又必须重点发展一些学科与学校[7]。在政府对教育有限投入的现状下，应该重点发展职业教育、义务教育，在满足最基本的学校生存需求的条件下再重点发展若干学校。特别是义务教育领域，政府投入是主体，地方应该通过立法统筹管理好本省义务教育，防止出现义务教育领域的畸形分配。过度的市场化，将义务教育推向市场，导致出现名校“马太效应”。应重点扶持贫困地区高中教育，合理布局普通中学与职业学校，促进区域内职业教育均衡发展与资源共享。十八大报告指出城乡一体化发展是解决三农问题的根本途径，要加快新农村建设与扶贫开发，晚上城乡一体化发展机制，促进城乡要素与公共资源均衡配置。农村教育发展的薄弱已成为农村可持续发展的重大障碍。城乡教育资源配置的失衡是三农问题的症结之一。近些年地方和中央出台了一系列诸如少数民族、贫困落后地区的加分投档、定向培养等优惠政策。但是这些政策并不能有效遏制城乡教育差距的继续扩大。因为这种“中端控制”政策并不能弥补城乡差距造成的起点不平等，而为了进行“平衡”給予的各种“优惠政策”反而容易造成更大的差距。

四、教育资源的组织管理机制创新

政府应将管理权限下放给学校，不再直接参与学校的微观管理运作，而主要通过立法、拨款与政策引导实施宏观管理。学校作为教育运行的主体主要是为受教育者提供服务，公益性是其显著特征，逐步淡化教育机构的行政色彩，推进教育行政法治化。过去学校被作为行政主体，具有行政管理权，而且受特别权力关系理论影响，学生不能起诉学校，及时被法院受理，往往也是以败诉告终。这其实是学校高度行政化的体现，不符合教育发展的基本规律。推行教育行政法治化，应当剔除特别权力关系理论，将学校作为法人实体参与诉讼而接受社会监督，改变政府与学校之间的隶属关系，消除政府支配教育的错位、越位现象。引入市场机制，实现政府职能与市场机制的完美结合，这样治理主体不再单一化，而是社会组织、民间资本、中介组织、个人都参与进行管理，治理主体多元化。在政府对教育的管理职能发生转变后，政府并不是对教育不管，而是管理的内容及其机制发生了变化。政府的管理主要涉及以下几个方面：第一、制定教育规划；第二、制定地方教育法规；第三、进行教育统筹，保证全省教育质量和教育公平。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中指出：“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”规划纲要为现代学校制度的建立指明了方向。现代学校制度是相对于传统学校制度而言的，现代学校制度主要要处理好两大关系：外部治理关系与学校内部治理关系。外部治理关系即学校与政府、社会之间的关系，涉及到办学体制、产权制度、投入体制、后勤体制等等。学校内部治理关系即学校与教师、学校与学生、教师与学生的关系。教育体制改革的不断推进要求政府落实学校办学自主权，落实政校分开、管办分离，构建新型的政、校关系。学校内部的问题才是真正与学校和学生的发展联系最密切的， 有关学生的发展、教师的教和学生的学等方面的制度应该成为现代学校制度关注的核心问题。内部治理，首先是要营造宽松、和谐组织氛围，现代管理的核心是人本管理，学校管理必须从学生认知与教师实际情况出发，切不可过于行政化。其次建立纵向互动机制，最后建立横向合作机制。

【参考文献】

[1]韩大元.社会变革与宪法的社会适应性——评郝、童两先生关于“良性违宪”的争论[J].法学，1997（5）.

[2]张千帆.宪法变通与地方试验[J].法学研究，2007（1）.

[3]王学辉，邓华平.行政诉讼制度变迁的经济逻辑[J].法学评论，2006（1）.

[4]俞可平.拓展地方改革空间[J].中国改革，2012（3）.

[5]张芳，陈艳利.高等教育成本补偿机制的国际比较[J].经济研究参考，2004（60）.

[6]魏杰，王韧.“二元化”困境与中国的教育体制改革[J].学术月刊，2006（8）.

[7]谈松华.“短缺教育”条件下的教育资源供给与配置：公平与效率[J].教育研究，2001（8）.