建立行政公益诉讼制度存在的障碍

倪静瑶

摘 要 行政公益诉讼目前在我国仍只存在于实践领域。立法和司法方面都有着制约该制度发展的障碍。

关键词 行政公益诉讼 受案范围 检察院职能

行政公益诉讼是由国家检察机关提起的公益公诉和由无利害关系的个人、社会团体、组织以检察机关的名义或个人的名义而提起的公益私诉组成的（也有学者表述为民众公诉和行政公诉）。

一、行政公益诉讼的实践现状

在实践中，有很多行政公益诉讼的案例存在。如画家严正学状告浙江省台州市文体局纵容支持歌舞厅、夜总会在小学校门口经营，并为色情表演提供场地，案件结果未详；东南大学施建辉、顾大松两位教师提起诉讼要求南京市规划局撤销对紫金山观景台的规划许可，后因南京市规划局决定拆除观景台而放弃诉讼；2000年300名青岛市居民请求法院判决撤销规划局批准的在音乐广场北侧建立住宅区的行为，该案一审败诉； 2009年中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局，要求其车会友潜在污染环境危险的百花湖风景区冷饮厅加工项目土地使用权，后因被告撤回该决定而当庭撤诉。

通过这些案例，可以看出现存行政公益诉讼的诉讼结果通常有三个：即不予受理、撤诉和白素。但这些层出不穷的诉讼行为并未毫无作用。实践中，很多被诉行政机关都更改了被诉行政行为。起诉者的诉请虽未被法院直接确认，但他们的起诉行为一定程度上推动了行政机关的自我监督，也提高了媒体、民众对行政机关作为的关注度。

目前，行政公益诉讼制度在立法层面和司法实践中均有缺失；表现为立法层面无可支撑的规定，司法实践中法院不予受理或法官不敢判决。

二、建立行政公益诉讼的障碍分析

具体可总结为以下几个方面：

1、受案范围狭窄

现行行政诉讼法即行政诉讼法解释只设立了保护当事人权利的诉讼，而并未设立专门的保护国家和公共利益的诉讼制度。因此，若某行政机关的行政行为没有直接侵犯某个体或组织的合法权益，也没有对其权利义务产生实质性的影响。那据现行法律规定，即使该行政行为可能破坏公共利益，公民个人或组织也无法直接提起行政观念公益诉讼。这是目前我国行政诉讼制度的一大缺失。

同时，在现行行政法体系中，抽象行政行为仍是不可诉行为。当国务院或地方政府出台的行政规章、行政法规中包含侵害公共利益的条款时，也无法通过诉讼途径得到救济。在实践总，这些案例通常会被法院驳回起诉。从法律上来讲，法院的做法是符合现行行政法规定的。无论公众、媒体如何评论、谴责法院的裁定，其在法律层面上都是无可厚非的。

2、原告资格的限制

据行政诉讼法的规定，有资格成为原告，提起诉讼的人应为与行政行为有法律上的利害关系的人。而当行政行为侵害公共利益时，与该行政行为有法律上的利害关系的人往往都是受益者——受益者不会提起诉讼。而行政行为的受害者提起诉讼时，多数是为着个人的利益，而非社会公共利益，虽然案件审判的结果可能于公益有利。目前国内很多为着私益起诉的行政诉讼案例因涉及公共利益，而被认定为行政公益诉讼案例，这是错误的。

3、民众基础薄弱

由于我国封建传统法律思想及小农经济长期存在的影响，普通公民从不轻易提起诉讼，并且普遍权利意识淡薄，对于自己切身相关的权益被侵害的情况，都会保持沉默，更何况是联系并不怎么紧密的公共利益呢？随着社会发展程度的加深以及开放程度的扩大，公民的权利意识虽有加强，却仍难与西方国家相比。这也是我国行政公益诉讼案例少于西方国家的原因之一。

另外，在现行行政公益诉讼制度的经验中，即便公民为着公益考虑而提起诉讼，通常也只会有“驳回起诉”及“败诉”两种结果，大大打击了公民的诉讼积极性（有的案件屡诉屡败），减弱了公民对司法的信心。

4、检察院职能的缺失

域外的行政公益诉讼制度的经验中，检察机关起到了举足轻重的作用。它是官方公益代表人，是公益诉讼的法定原告，为着公共利益可参加诉讼也可提起诉讼。在英国，“为公共利益而采取行动是总检察长的专利……”而美国联邦总检察长以维护国家利益为名，便可介入到任何感兴趣的案件中。

西方国家实行的是三权分立制度，立法权、行政权和司法权相互制衡相互独立。而这三大权力分别由议会、政府和法院执掌。检察机关绝大多数是依附于行政机关，亦或是法院。它实质上是官方的代表，行使的是国家的诉权。

我国实行的是“一府两院制”，不同于外国，检察机关独立于行政机关，并有权监督行政机关。实践中，我国行政机关权力过大，抑制着检察院功能的发挥。今年，行政私益诉讼日益发展，检察院监督行政机关的功能却被束之高阁，法院无权主动干涉行政机关作为，公民提起的诉讼要么不被受理要么败诉，试问：这种情况下，如何才能控制行政权力的滥用？

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