城市市政设施“公私合作”管理模式思考

张来凤

【摘 要】城市基础设施作为重要的公共物品在我国城市发展进程中有着举足轻重的作用。目前我国传统的城市基础设施经营管理模式已经不能满足当前我国城市化进程的要求，一些新型改革模式不断涌现。本文在介绍城市市政设施管养的基础上，以南京市为主要分析对象，思考和探讨政府与企业合作模式的管理路径，从而为市政设施的管理方式提出改进建议。

【关键词】城市市政设施；公私合作；管理

一、市政设施的基本概念

随着社会经济的发展，“公共物品”使用的频率越来越高，我们通常说的“公用设施”、“市政设施”、“基础设施”等都包含在其中。在了解城市市政设施之前，首先要明确城市基础设施的概念。城市基础设施是一个外延较为宽泛的概念，一般而言，凡是为城市生产和生活提供支持或服务的、通用的、带有基本条件和公共服务性质的设施都属于城市基础设施的范畴。它既包括供水、供电，交通运输、通讯设施等物质基础设施，也包括文教卫生、科学技术等无形基础设施，良好的基础设施能够吸引企业、人口、资本向城市集中，进而影响城市的投资、生产、收人状况，最终影响城市经济发展的速度和持续时间，可以说城市基础设施是维持整个城市系统正常运转和进一步发展的基础。而城市市政设施主要是指道路、广场、绿化带、泵站、桥梁、河道、下水道。其中下水道主要指排雨水的系统，不包括排污水的系统，这两个系统的管网是不一样的。南京市管理城市市政设施的部门主要是南京市市政设施综合养护管理处和南京各区的市政设施综合养护管理所。城市市政设施比城市基础设施的范围要小，但是它的重要性从它所包含的内容上就可以有清晰的了解。道路、桥梁是城市交通的命脉，能否有效率的出行现在是紧密关系着人们的工作和生活的质量，所以对道路的治理至关重要。城市绿化情况在很大程度上影响着城市的风景、空气质量，对绿化的管养不能疏忽。南京绿化建设是不错的，尤其是南京的梧桐树有着百年的历史，梧桐树有树冠大，根系浅的特点，在平时这些树有很好的遮阴避暑的效果，但是如果遇到大风大雨的季节便存在很大的安全隐患，断枝倒落的概率相对于其他树木要大。泵站、河道、下水道都主要是与城市的排水有着密切联系，2012年北京的城市内涝事件就是因为地下排水系统的问题，所以在建好排水系统的同时，要在平时管养好这些系统，密切观察河道、泵站的水位，确保城市在多雨时节不存在内涝和遭受洪峰侵袭的危险。

二、国内城市市政设施管理的特点

市政属于非经营性城市基础设施，非经营性城市基础设施属于纯公共物品，如市内道路、河堤、降水排放、护坡、行道树、绿地、消防及各种防灾工程等。这些设施提供的服务具有以下特征：（1）服务对象不具选择性，凡在本市内通行、工作、生活的人们都同样享受其惠，为不特定的多数人服务。（2）不可减少性，即不会因为使用而造成总量的减少。（3）不具有个人消费性，只能以公共消费的形式出现。城市基础设施经营管理模式一般有四种形式：一是国有国营；二是国有民营；三是民有国营；四是民有民营。目前城市市政公用设施，无论其可经营程度如何，都是以政府投资为主，政企不分、垄断经营的现象仍较为严重，由于政策环境或利益激励机制不完善等原因，社会资本进入仍存在着一定的困难。我国长期以来，在城市基础设施经营管理领域都是由城市政府独立进行投资并经营管理的。随着我国经济的发展，城市化进程的不断深入，由政府单一的管理模式已经不能满足城市发展的需要。我们知道，城市市政设施具有一定的垄断性和公益性，其投资运营过程完全由政府管制固然不行，但是完全靠市场竞争选择更不行，这是世界各国的共同经验。城市市政设施涉及巨大的社会公共利益，不论是由政府直接经营管理，还是由私人部门来投资经营管理都必须接受政府的监督和控制。把市场竞争机制引入城市市政设施投资运营，把部分城市市政设施私有化，不但不能减少政府的监管职能，反而对政府的监管提出了更高、更严格的需求。

三、南京市政设施管理现状及存在的问题

（一）南京市政设施管理现状

在很多城市仍然是政府投资建设，政府管理养护的情况下，南京市市政设施管理可以算是公私合作的领头队伍之一。2005年南京市将市政设施原本的管养一家的模式改为了管养分开的模式，即原本南京市的市政设施的管理单位和养护单位是统一的单位，而后来为了提高工作效率，节省养护资本，采取了政府与企业合作的模式，主要的做法是将市政设施的管理单位和养护单位分开，管理单位为事业单位，而将养护单位推入市场，将其改制为民营企业。事业单位，一般指以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的的社会组织。事业单位是相对于企业单位而言的，事业单位包括一些有公务员工作的单位，是国家机构的分支。南京市市政设施的管理单位是南京市市政养护综合管理处和各区的市政养护综合管理所，这些单位是事业编制的单位，由政府全额拨款，其工作内容主要是根据上级的要求、自身的日常巡查或者是市民的举报发现这些市政设施存在问题，然后与督促养护单位进行养护，并做事后的检验。而养护单位是民营企业，政府与其签订合同，每年拨给一定的管养金额，主要分为市政养护公司和绿化养护公司，它们的主要职责是根据管理单位的要求对管养设施进行及时的管养。另外这些管养单位由于其企业性质，也可以从事政府指定范围以外的经营活动进行创收。

（二）“公私合作”模式存在的问题

1.市政公用企业与一般国有企业不同之处在于：企业和政府之间的关系更加复杂。我国公用事业投资主体主要是政府，市政公用企业与政府主管部门是行政隶属关系，企业行使了很多政府的职能，政府对企业也承担着无限责任，企业的亏损包括经营性亏损和政策性亏损都由财政补贴。按照当初将养护单位改制为私营企业，政府只扶持三年，三年之后，政府重新进行招标，确定合适的养护管理单位。但是，却由于各种原因，包括市政设施养护责任重大，缺少更加合适的养护单位，各种交接问题，甚至是人情关系在里面，所以养护公司一直没有变，其实某种意义上来说，它们还是政府的隶属单位，其员工退休后仍是事业单位编制，只不过公司可以自谋盈利。这种为了节省财政支出，增强企业活力的制度设置，在实际操作中却不能有效运行，值得我们去反思。

2.市政设施养护效率低下。按照制度要求，政府每年拨给公司的养护资金是相同的，这就存在一个问题，那就是事实上每年对市政设施维护的程度是不同的，资金也应该不同，那么资金的固定不变就会在养护任务艰巨时使公司无法获得正常的收入，从而带来工作效率的低下。另一方面，因为一直不存在与现任养护公司竞争的企业，所以在某种程度上也造成了养护公司的心理懈怠和工作的不认真。这就如同垄断经营使企业缺乏竞争活力，服务效率和服务质量低。

四、对“公私合作”模式下市政设施管理路径的建议

（一）选择私营企业时要引入竞争机制

在选择合作伙伴时要引入竞争的原则，其目的是：一方面为了能让有资格的民营企业的经营管理者，平等地参与城市基础设施的招投标和养护服务；另一方面通过竞争可以降低成本、提高效率。目前我国在公开招标方面，许多地方做的还远远不够规范，名义上公开招标，实际上是暗中指定。有时以故意抬高进入门槛的办法，把一些有能力的民营部门管理者排除在外。在选择合作伙伴时，应该遵循规范、透明运作的原则。只有规范、透明运作才能体现公开、公平、公正的基本原则。要建立规范的操作流程，透明的运作制度；要向所有的有意愿参与和政府公共部门合作的民营部门提供统一的招商材料。现在我们的公共部门在选择合作伙伴时还没有考虑到公众参与的重要性，更没有参与的渠道和建立参与的机制。让每个公众参与没有必要也不太现实，但应该建立让更多公众参与的机制。南京市市政设施养护公司的选择应该采取公开招标竞争原则，咨询市政设施建设、维护方面的专家，由他们跟管理着统筹每年的市政维护金额。金额要有一个弹性设置，就是如果遇到特殊的情况，应该额外补给养护公司一定的养护金，而不能将金额定死，而间接导致养护公司通过降低工作质量减少成本。

（二）加强对私营企业的监管

政府由公共服务和城市基础设施的直接提供者转变为安排者，管理对象也从过去单一的从属于政府的国有企业，转变为具有各种各样经营权，并且以利润最大化为目标的市场主体。所以对市政设施的养护单位也要转变传统的监管方式。从目前的监管方式来看，管理部门还是习惯于用另一方面，管理部门缺少相关监管方面的人才，如法律、管理、经济、会计、统计等；第三是缺少监管的激励机制。所以在确定好养护公司的情况下，管理部门只有做好监管，才能保证市政设施发红头文件、行政命令、行政审批等直接的行政管理手段进行管理，增加了监管的不确定性。习惯于这种监管方式的原因有很多，一方面行政命令、行政审批是一种权力的象征，有利益的驱动。笔者觉得加强监管要做好以下几个方面：一是有严格的工作标准，即具体工作的标准要明确，一项养护工作完成后要有专业的管理人员去验收，而不能由养护公司自己说了算；二是在经济上严格把关，养护公司可能会出于私人利益的考虑夸大养护经费或者一些大中修项目的金额，在财政上管理单位要与财政单位合作把关；三是有惩处奖励措施，任何一项制度如果没有根据情况采取相应的奖罚措施，那也是事倍功半的，所以坚决杜绝人情关，而是严格把关监督。

（三）提高管理人员素质

现代管理制度很重要，但一切还都以人为实践主体，提高管理单位的人员素质是管理工作有效开展的根本保障。素质包括个人道德素质和技能素质。所谓道德素质就是要求管理单位工作人员爱岗敬业，认真执行工作，对养护单位的管理一丝不苟。提高管理人员道伦理道德可以对他们进行伦理道德教育，如树立爱岗敬业道德模范、举办“道德讲堂”等。而技能素质就是要求管理单位具备专业的财政人员、管理人员和市政设施如道路、桥梁等方面的专业人才，管理单位在招聘工作人员时一定要具有针对性，加强招考程序的公正公平和科学性，在工作中也要定期对工作人员进行专业考核，提升其能力素质与工作的契合程度。

公私合作模式是20世纪80年代”新公共管理”理论与实践兴起后，在我国逐步探索的一个模式，但是其合理性、科学性、成熟运用领域等问题都需要进行思考。笔者希望通过南京市政设施管养案例对公私合作模式所存在的问题进行思考，能够促进本人和关心公共事业发展的人理性看待问题，探索现象背后的问题。

参 考 文 献

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