我国农村地区养老资金筹集问题研究

石亦慧 李新双 刘虹豆

【摘 要】资金的筹集是农村养老体系构建中最重要的基础，通过对我国目前农村地区养老资金现状的研究，发现我国农村养老资金筹集进程中存在诸多问题，进而影响农村养老体系的持续发展，具体表现为：养老资金来源渠道狭窄、养老保障资金缺乏可持续性等方面。为了推进我国农村地区养老体系建设，给农村地区老年人提供晚年生活保障，必须采取多元化养老资金筹资方式，同时拓宽“新农保”基金升值渠道，实现保值增值。

【关键词】农村；养老资金；资金筹集

中国是世界上老龄化比较严重的国家，根据2010年中国统计年鉴的统计数据来看，截止到2009年年底，乡村人口为71288万人，占全国人口的53.41%，65岁以上老年人为11309万人，所占比重为8.5%，目前中国80岁以上高龄人口占老年人口的10%，并且以每年5.4%的速度增长。据预测，2010～2032年的22年时间，中国老年人口比例将会增加一倍，达到24%以上，其中农村人口中65岁以上老人的比重将达到17.39%。因此构建一个完善的农村养老制度，是实现农村人口“老有所养，老有所依”的现实和必要途经。但在我国农村养老进程中，资金的筹集是我们目前面临的最大瓶颈。

一、我国农村养老资金现状

在目前经济条件下，我国农村绝大多数地区，依然是以家庭养老方式为主，以集体养老为辅，以政府主导下的新型农村社会养老保险为补充的养老模式。因此，农民养老的资金主要来自于四个方面：个人储蓄、子女提供赡养费用、集体经济补助和各级地方政府的财政支持。据统计，农民每年的人均支出是大于人均收入的，这说明个人储蓄和子女赡养无法满足老年人养老需求（见表1）；而集体提供的养老资金方面的帮助1978 年农村家庭联产承包责任制后已经大幅度削弱，除我国个别地区外，大部分农村集体已无力承担起缴费重任。 因此，以政府为主导的“新农保”基金，成为农村养老的最主要的资金来源。

“新农保”实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴。到2011年末，我国有27个省、自治区的1914个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点，总覆盖面约为60%。“新农保”试点地区参保人数32643万人，比2010年增加22367万人。其中实际领取待遇人数8525万人。全年“新农保”基金收入1070亿元，比上年增长135.9%。其中个人缴费415亿元，比上年增长84.0%。基金支出588亿元，比上年增长193.3%。基金累计结存1199亿元。截至2011年底，全国试点地区共有8922万人领取新农保养老金。从1994年实行分税制改革以来，中央财政收入大幅度增加，地方财政收入大幅度减少，但地方政府的财政负担又比较重。同时我国各地区经济发展不平衡，东部地区经济实力较强，中西部地区经济发展落后，政府财力弱，农村人口又比较多，这就造成地方政府提供的“新农保”资金存在缺口。

二、存在的问题

（一）养老资金来源渠道狭窄

1.养老资金对政府财政支出依赖较高。由于个人储蓄和子女赡养费用无法硬性提高，因此养老资金主要依赖与“新农保“基金。集体补助没有硬性规定，有条件的村集体应当补助，没有条件的村集体可以不补助，然而目前我国大多数农村集体经济组织根本没有能力对参保的农民给予补助，故而农村养老的实现主要依靠与政府财政投入。政府补贴资金一部分来自于中央政府直接拔付，一部分来自于各级地方政府，但地方政府补贴数额低，而且没有具体的层次性划分，这样无法调动起各级政府参与的积极性，除国家规定的分额外，补贴的多少几乎完全依靠地方财政的支付能力与自觉性。

2.商业保险未能发挥有效作用。结合我国农村的实际情况，商业保险在农村地区的发展受到诸多限制，商业养老保险与农村社会经济发展状况不适应，导致未在农村地区发挥作用。对我国13亿人口中有9亿多人口在农村的情况，商业保险可以作为养老过程中有力的供给方在资金方面满足老年人更多的需求。目前，农村居民对商业保险缺乏相关的知识，并且国家对于商业养老保险的鼓励政策较少，而作为供给主体的商业保险公司也缺乏相应的宣传，这直接导致了商业保险在我国农村总体规模较小，投保人数少。

3.公益组织参与力度不足。在农村养老资金领域中，市

场、政府以及公益组织其实是一个紧密相联的整体，市场失灵要求政府介入，而政府失灵的出现又要求市场机制的适当回归，在政府与市场双重失灵的情况下，则需通过公益组织来调节，弥补政府和市场在满足广大农民对养老资金的多层次需求上的不足。然而在我国农村地区，公益组织的重要性并未被强调和重视，大部分农村地区都缺少特定养老公益组织来给养老制度的建设提供对应的资金支持。不难发现，我国目前存在的一些公益组织很少有特定针对农村老年人这一弱势群体，因此农村地区缺少公益组织去广泛吸纳社闲散资金用于老年人救助的公益事业。

（二）养老保障资金缺乏可持续性

养老保障基金的保值和增值其实也是形成未来养老资金来源的其中一部分。为了保证养老资金的安全和稳定，我国对于“新农保”基金存放不外乎存入银行和购买国债。随着市场的发展，以及考虑农民实际缴费能力、生活质量提高、人均寿命延长等因素影响，即使在非常理想的情况下，以目前的资金筹集方法也无法完全保证保险金的未来给付能力及水平，养老保障资金的可持续性受到严重的威胁。

1.养老基金存储和投资面临风险。农村社会养老保险基金的储存由于只有存入银行和购买国债的方式，因此一旦银行利率和国债利率低于农村居民消费价格上涨指数，养老保险基金就会面临贬值，尤其是在目前消费品价格价格上涨幅度较大的情况下，单纯将养老保险基金存入银行，更难以实现养老基金的增值。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文测算得出我国从1997年到2010年养老保险基金的账面亏损额高达约6000亿元，将养老金投资于利率极低的国债或存入银行，会面临很大的利率风险和高通胀引起的购买力风险，农村社会养老保险基金的增值率在高于银行同期的存款利息率的条件下，养老基金才能增值，对于如何实现这一要求，相关主管部门还缺乏相应的配套措施。

2.养老基金投资渠道单一。“新农保”相关制度中并没有明确提出养老基金的投资方式，但根据以前的经验和惯例，我国大多数县级农村养老保险机构都是通过在专业银行设立农村养老保险基金专户，专账专管、专款专用的方式，来实现农村社会养老基金的升值。养老保险费只能用于购买国家财政发行的高利率债券存入银行，不得进行其他直接投资。目前，在社会通货膨胀率较高的情况下，参保农民的实际收益率底下，甚至为负收益率。

三、对策和建议

（一）采取多元化养老资金筹资方式

为了避免高度依赖政府资金，因此采取多元化的筹资方式拓展资金来源渠道，应当成为发展农村养老保险事业的主攻方向。

1.发展商业养老保险。对于资金缺口大的农村养老问题中，发展商业养老保险无疑迫在眉睫。首先需要依靠政府制定财政金融政策及配套相关法律支持。政府可对保险公司适当补贴，或采取税收减免措施，出台相关税收政策，建立起合理的利益诱导机制，减轻保险公司的经营压力，在政策上鼓励保险公司在农村地区开展保险业务。其次政府还需要规范商业保险公司对农村市场的营销服务机制，加大对营销人员的诚信意识、职业道德和遵纪守法的培训，针对老年人群体提供他们不同的需求。最后，政府和商业保险公司也应该加强农民风险意识和保险意识的教育，在体会到商业保险对自身养老帮助的同时也应该认识到其中存在的风险。

2.创建公益组织。对于我国农村养老事业，只有在政府、市场和公益组织组织之间建立起一种互相取长补短的平衡关系，才能为农村养老资金的筹措进行完善并提供推动力。如果各级政府在财政拨款的同时，开辟民间捐款、各界扶持等社会化渠道，那么农村养老资金无疑会大大增加。所以政府应鼓励创建各种民间团体，设立基金，给予非营利组织捐赠的机构和个人的税收优惠，利用非营利组织的能量来补充政府与市场在农村养老资金的缺失部分。但由于针对农村老年人的营利组织缺乏，相对应的控制管理机制也尚未形成，因此，在寻求多种公益组织加入农村养老建设的队伍中的同时，政府也应该将公益组织资金筹措相关程序以法律规定的形式纳入到农村养老体系中，以期在使公益组织的发展规模不断扩大的同时，扩宽融资渠道，减轻政府和集体经济组织的负担。

3.增加集体养老资金的数额。土地是最基本的资源，根据相关法律规定，农村土地是农村集体所有，而农村养老保险又是农民所需，因此对于集体而言，可以拿出土地财政收入补充社保基金，即通过集体资产收入补偿农民的社保需求。政府可以出台相应的政策，在农村集体土地的市场化转让过程中，将取得的财政收入在补偿农民费用后，提取固定比例充实农村养老基金。此外，还可以通过农地股份合作的方式来增加集体提供的养老资金。集体以土地所有权入股、农户以承包经营权入股，成立农村集体土地专业合作社。农民可以从合作社获取分红。这一分红不派现到农民手中，而是作为集体对农村社会养老保险的资金补贴，打入到农民社会保险个人账户。集体土地合作社依法提取的公益金和公积金，作为集体福利资金，其中的部分可以作为“新农保”基金的补贴。而国家可以通过减免有关税费或收取少量的税费，来鼓励集体为养老资金提供更大的数额。

（二）拓宽“新农保”基金升值渠道，实现保值增值

我国人口老龄化的过快发展、养老资金筹措的选择和资本市场的发展都要求“新农保”基金要进行有效运营，基金的保值和增值是实现新型农村社会养老保险制度健康、可持续发展的重要方面。

1.建立完善的养老基金投资运作制度。参照全国社会保障基金投资运作的方法，我国农村养老基金可以通过将部分养老保险基金委托给投资管理人运作，严格投资管理人的市场准入资格条件，并且投资管理人的选择应采用市场化原则，如考察公司对风险管理措施的设计以及投资理念、人员结构等。政府需要加大对中介机构的培育，并且加强对基金的监管。鉴于我国市场中介机构还不发达，政府应大力扶持独立审计、信用评级、精算等中介机构的发展，通过发达的市场中介来为监管机构和基金管理提供客观、公正的有关基金运营方面的信息，加强对养老基金的外部监管。

图1 养老基金投资运作管理模式

2.养老基金进行多元化投资。目前，发达的资本市场为养老基金提供了更复杂的资产配置方式和更多样的风险分散手段，在规避一定的风险同时实现较高的收益。养老保险基金作为一种长期的资金积累，具有可持续性的特点，因此采取多元化投资方式能够使其实现保值增值。鉴于“新农保”基金的特殊性，应考虑其投资的安全性和收益性。可以将“新农保”基金投入低风险、高收益的领域中，如国家的基础设施建设、教育产业、环保产业等。随着我国资本市场的不断完善，农村养老基金可以逐步拓宽投资渠道，在投资项目众多的情况下，通过投资组合来降低风险。我国的股票市场现已发展到一定规模，证券市场也呈现越来越成熟的趋势，因此允许养老基金在控制风险的前提下，可以有条件、有步骤、有限度地进入证券市场。此外，结合我国国情，参与到房地产市场，并结合其他投资方式，可以使农村养老基金更好地分享我国国民经济和证券市场发展的成果，实现保值增值。

参 考 文 献

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基金项目：本文系中央民族大学2012年国家大学生创新创业项目“关于少数民族地区农村养老服务需求与供给机制的研究——以河北青龙满族自治县为例”（GCCX2012110082）的阶段性成果。