交通运输发展筹融资机制研究

文 / 胡方俊 杨建平 周光华

交通运输发展筹融资机制研究

文 / 胡方俊 杨建平 周光华

当前交通发展面临着巨大的资金需求及较为严峻的融资压力，迫切需要研究交通发展投融资的新机制、新模式和新手段，不断拓宽融资渠道。为此，交通运输部科学研究院在调研各地交通运输发展筹资管理工作情况，总结经验，分析问题的基础上，开展了交通运输发展筹融资机制研究的立项工作。目前，该项目已取得阶段性成果。

一、研究背景

近年来，受成品油价格和税费改革、货币政策收紧、地方政府融资平台清理等多种因素影响，交通运输筹融资遇到前所未有的困难，行业资金保障问题凸出。

一是普通公路融资基础丧失。在成品油价格和税费改革之前，各省公路建设筹融资渠道主要是以收费公路的收费权质押，交通规费作担保向各大银行进行贷款融资。改革后，交通“六费”取消，政府还贷二级公路取消收费，普通公路融资基础丧失，融资渠道变窄。加上各级地方政府配套资金难以落实到位，普通公路建设筹资困难。

二是高速公路平台融资困难。2010年6月国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），要求抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。随后，财政部、银监会密集出台了相关文件，加强了地方政府融资平台贷款风险监管。对政府融资平台“名单制”管理系统以外的融资平台一律不得发放贷款。对“名单”内“仍按平台管理类”的行政事业型平台，不得新增贷款规模，也不得通过发行债券等方式进行市场化融资。

三是部分地区债务风险凸现。公路尤其是高速公路建设投资，是拉动区域经济增长的有效手段，地方政府投资“热情”十分高涨。同时由于公路建设自80年代以来形成的以市场化运作为主的投融资体制，使得地方政府通常以很少的财政资金投入、甚至不投入资金，以政策换取资金的方式实现既定的公路建设投资目标。公路大建设大发展对资金需求规模巨大、与政府资金投入相对不足的矛盾长期积累，导致在投资规模快速增长的同时，债务规模也在快速增长、债务风险迅速积累，在国家金融监管政策收紧的情况下，一些市县融资平台的债务风险凸显。

二、研究思路

研究思路：以解决当前公路发展中出现的融资困难和部分地区债务风险凸显这些实际问题为导向。

研究目标：以提升融资能力、化解债务风险为重点，建立和完善公路筹融资新机制，服务交通运输科学发展为目标。

制定路线图：在摸清现状和剖析问题的基础上，以政策理论为指导，充分借鉴和吸收国内外公路筹融资相关经验、做法的同时，结合宏观经济形势分析，提出解决措施和建议。

三、研究成果

一是建立以公共财政为基础的普通公路投融资长效机制。由于普通公路是我国覆盖范围最广、服务人口最多、提供服务最普遍、公益性最强的交通基础设施，应以政府公共财政投入为主。按照政府公共管理和服务职能定位，遵循普通公路公益性、网络型的基本特征，应建立以公共财政为基础、各级政府责任清晰、财力和事权相匹配的投融资长效机制，实现普通公路的持续健康发展。

第一，要进一步落实各级政府的支出责任，加大各级公共财政对普通公路的投入力度，建议各级政府每年从新增财政收入中提取一定比例用于普通公路发展。

第二，要科学调整政府各部门的职能配置，要把普通公路发展筹融资的责任回归到公共财政的管理部门，改变目前交通部门“既要做事、又要筹钱”的不合理做法。

第三，建立以土地、矿产等行业外资产资源开发收益补贴交通发展机制。

第四，实行交通行业税费优惠和返还政策。取消目前在燃油税资金和通行费收入中提取的水利建设基金，将交通建设施工营业税及附加、经营性公路的通行费营业税及附加，作为政府资本金投入。

第五，逐步扩大地方政府债券的发行规模，专项用于支持普通公路的发展。鉴于政府债券融资作为国际上基础设施融资的主要途径之一，其发行量大、融资成本低的特点也契合普通公路发展对资金的要求，因此建议财政部逐步扩大地方政府债券的发行规模，专项用于支持普通公路的发展。

第六，以政府信用做担保、以交通专项资金和财政资金为还款来源，与政策性银行合作，进行融资创新，部分解决普通国省干线公路的新增贷款压力。

二是充实高速公路融资平台，实现行业外优质资产、资源收益支持交通发展。

第一，对高速公路机关事业平台，推动其转型发展和创新发展，使其符合国家金融监管政策要求。

第二，进一步沟通协调地方政府，使各级政府认真履行政府责任，切实加大对高速公路融资平台的财政性资金投入和优质资产、资源的注入力度，探索将交通基础设施改善而增值的收益用于交通建设，建立外在收益反哺机制。

第三，创新项目融资新机制。在项目收益不高，以现有的招商引资方式引入社会资金较为困难的情况下，为有效打消社会资本进入交通领域的风险顾虑，建议以项目为基础，以“优先股”或高速公路发展基金的方式引入社会资本。以这种方式引进社会资本，在项目建成后，采取在一定期限内逐步回购合作方股权、并给予相应合理回报。

三是建立公路建设债务管理和风险防范机制。完善的公路债务风险管理机制应该主要包括以下内容：

第一，引导地方政府正确处理好建设速度、规模与需求、资金和资源承载能力间的关系，主动从片面追求数量增长向更加注重质量效益转变，从源头上减轻行业融资难度和偿债压力。

第二，在交通建设项目的前期工作植入项目财务风险评估制度，从源头上建立量力而行、尽力而为，财力与需求相匹配的项目投资决策制度。对综合测算收支（含财政补贴等收入）不能达到平衡的项目，严格执行不进规划，不安排计划，不审批项目。

第三，引导和督促地方交通运输部门逐步将公路筹资和债务偿还由“部门行为”转化为“政府行为”，将公路债务及还本付息支出纳入地方财政年度收支预算，建立地方政府全口径的资产负债表，用政府预算机制约束债务的举借、使用和偿还行为。

第四，推动地方政府建立公路偿债专项准备金，在控制新增债务的基础上，逐步化解和缓释公路存量债务风险，并根据不同地区的具体情况、以及债务风险表现出的差异性，研究探索专项准备金的具体形式。

第五，面向社会，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与公路发展，分散和降低政府债务负担和风险。