程序公正方能听“正”

文/董妍

程序公正方能听“正”

文/董妍

在听证会制度被引入中国之初，公众对此寄予厚望，希望能够通过这项制度，实现政府决策科学民主以及民众参与管理社会公共事务的美好愿望。然而，近几年来有关听证会发生的接二连三的怪象，让民众不禁疑惑，听证会究竟是公众监督发言、参与管理社会事务的平台，还是有关部门糊弄民意的皮影戏。听证会的凝聚力和公信力不断下降，民众参与的热情不断下降，甚至出现听证会无人报名的情况。

以近年来举办最多的价格调整听证会为例，“逢听必涨”或者“逢涨必听”之所以倍受诟病，并非仅仅因为其涨价的结果。事实上，涨价也好，降价也罢，关键是这种涨价或降价的结果，是否建立在真正尊重民意、受民意约束的程序之上。假如人们连可以观察到的程序公正都无法保证，还有什么理由要求他们去信任听证会呢？

听证会的前世今生

听证会制度起源于英国，原本指法院在审判时以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判公平，从而确保司法正义，这种听证制度被称之为司法听证。后来，听证制度从英国传到美国得到了进一步的完善。在英国，听证制度包括两个程序规则，第一，听取对方的意见；第二，不能做自己案件的法官。

听证在美国是极为普遍的现象，大大小小的决定一般都要经过听证或公听会，然后大家广泛讨论，辩论，各界发表意见。美国听证制度的完善和成熟主要体现在国会的立法听证和行政部门的行政听证。美国听证制度范围几乎发展到无所不包的程度，立法听证不仅涉及到公法领域，如环境保护、青少年犯罪等；而且还包括私法领域的法案；更有与高科技有关的法案（克隆人、电子商务）也通过听证会来收集相关信息，以实现立法的合法和合理。

我国宪法虽然没有关于听证制度的明文规定，但是我国的《行政处罚法》 《价格法》《立法法》和《行政许可法》《旅游法》等法律法规，均在不同领域为听证制度的相关内容作了规定。1996年10月1日开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》首次以立法的形式对听证制度加以规定，是我国最早规定听证制度的法律，使行政相对人在行政决定确立之前，有权发表自己的意见，避免事后行政救济的制度性缺陷。1997年12月29日审议通过的《中华人民共和国价格法》明确了价格听证制度，以法律的形式保证人民群众对政府价格主管部门的定调价格监督。政府价格决策过程的公开、透明，允许社会公众的参与，有助于提高政府定价的社会认同度和支持率，降低了实施成本。2000年7月1日生效的《中华人民共和国立法法》将听证制度引入立法领域，对我国的民主和法治建设具有重要的价值。在《立法法》颁布以后，各地方部门也相应制定立法听证规则，对地方立法听证活动的规范化和常规化具有重要意义。

然而，随着听证会逐渐进入民众视野，人们发现某些听证会只“听”不“证”，请来代表也多与各种利益集团有各种千丝万缕的联系，让听证会徒有虚名，所获效果适得其反。即便在一些事关民众冷暖温饱的问题上，我们也极少听到维护弱势群体的声音，民众的冷漠与反感也就在情理之中了。

听证会为何“静悄悄”

由于缺乏严谨的程序制约，在实践中经常会出现，听证会时间公布过晚，导致利害关系人没有充足时间准备材料；信息不对称，导致处于弱势地位的利益相关人没有足够证据进行利益博弈；听证会的组织者有既当裁判又当运动员的嫌疑……这一切使得我国听证制度的实施并没有实现预期的促进社会公正的效果，社会公众不能有效参与决策过程和发表自己的意见。许多公众认为，听证会自己去了就是一个摆设，去了只能“打酱油”，参与的热情越来越低。

目前，我国尚未有统一的行政程序法典来规范行政听证，有关规则由国务院的职能部门和地方政府自行制定，由于缺乏具体而严格的程序和规则，听证会随意性大、透明度低。听证的过程和听证的相关资料都缺乏公开性，对于未采纳的意见也没有给出令人信服的理由。对于召开的听证会，很多公众只是事后从电视、报纸上得到只言片语的信息，知道又进行了哪项听证。这是因为在听证会开始前，主办方没有采取更多的积极途径以引起广大民众的广泛关注，让更多人知道听证会的消息。

听证会最饱受争议的，莫过于听证会代表的产生问题。有自愿报名参加听证会的代表说过这样一个现象：听证会代表报名的消息，都是登在报纸的边角位置，极不醒目。此外，按照现行《政府制定价格听证办法》，听证会参加人员的产生方式有3种，公民自愿报名、随机选取只是其中一种，另两种方式是有关部门或组织推荐以及价格主管部门聘请。按照现行规定，自愿报名比例只占听证会参加人总数的2/5，少于一半，而后两种方式产生的代表，本身产生途径就缺乏公正客观性。由于听证会参加人员的范围过分依赖有关部门的预先判断，可能使一部分利益受影响但是却没有被考虑到的主体丧失参与听证的机会，听证会结果很容易就变成了“听涨会”。

听证会的主持人和组织者缺少独立性、中立性，听证会的主持人通常在听证会的过程中处于主导地位，这样的主导地位也决定了其人员的确定必须慎之再慎，然而《行政处罚法》只是简单地规定了行政听证主持人不能是行政调查人，当事人申请回避时听证主持人要予以回避而已。其他的法律法规更是很少涉及到任职资格、职业保障和禁止单方面接触等的听证主持人制度。大部分情况下，是由行政机关首长或行政机关指定的人员来担任主持人，很难保证能够独立地做好主持工作，也使公众对整个听证程序的公正性产生质疑。在实际运行中，行政听证的组织者，往往与听证申请人关系密切。价格听证会由物价部门组织召开，要求组织者放弃自身既得利益，以公众意见为主，这本身就带有一定的矛盾性。

程序公正才是真公正

现行听证会之所以走调变味，不能确保“公众参与”真正发挥应有作用，很大程度上在于程序的规范、透明等细节的公正上存有纰漏。只有在程序公正的前提下，“听证会”才能成为民主决策的重要组成部分。从根本上说，听证会制度也许不能从根本上解决利益平衡问题，但只要听证会的召开公开透明，遵循基本规范，程序得到保障，它就体现了其应有的价值。

在制度的建设上，国家应当制定法律法规确立统一的听证规则，明确规定有关听证的具体制度、原则和程序，各方当事人的权利义务、对听证的监督、对违反听证法律程序的惩罚和救济等等。采用统一的听证规则有利于保证法治的统一，也有利于公众熟悉听证规则，更好、更方便地参与决策，实现决策的民主化和科学化。

信息公开透明是召开听证会的基本要求，只有公开透明，才能做到公正和客观，听证过程要面向公众，接受公众的监督，否则，就很容易被相关利益集团暗中操纵，流于形式。主办方应当想尽一切办法，做到广开言路，让公众在第一时间得到关于听证会的确切消息。同时，听证事项相关背景资料要提前在网上或媒体上公开，让公众事先了解听证所涉及的事项，使听证代表在收到听证通知后拥有一段时间进行必要的社会调查，以保证其所陈述的观点是经过调查之后的民意。

听证代表是听证会顺利召开的重要组成部分，听证代表要能广泛代表与议题相关的社会公众，更重要的是能充分表达对议题的意见和建议，参与辩论，使得议题得到修改和完善，这样才能保证听证会的实效。听证参加人应包括专家学者，以保证听证会议题讨论的科学性和专业性。除了公众参与和所选代表的广泛性，“平等参与”也是程序公正所要重点关注的环节。在决策过程中，应该让公众真正成为利益博弈的主角，与政府平等协商、交流。

听证会只有由独立的、超越于各种利益关系的机构主持，才能真正倾听来自民间的声音。听证主持人在整个听证程序过程中起到关键的引导作用，他的公正和中立对整个听证会的成效有至关重要的作用。听证主持人应该具备独立第三者身份，才能保证听证的公平合理，实现听证的价值。我国可以尝试培养一支相对独立、固定的听证主持人团队，为了保证听证主持人的中立，应该在法律上明确规定主持人的独立身份地位，明确其任职资格以及肩负的法律责任。

责任编辑/郑洁