郑州市生态公益林森林生态效益补偿现状及对策

王珠娜，蒋新娅，梁丽娟，张晓磊

(1.郑州市林业局，河南 郑州450015；2.河南省退耕还林和天然林保护中心，河南 郑州450003)

生态公益林指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地[1]。建立森林生态效益补偿机制，对森林所有者给予一定的价值回报，是世界林业发达国家的一种普遍策略[2]，也是从根本上改变生态公益林建设、保护和管理的被动局面，是林业经营思路从传统林业向现代林业的一次历史性转变。郑州市自2004年开始实施生态公益林效益补偿机制，实现了森林生态效益由无偿使用向有偿使用的历史性转变。经过8年的实施，取得了一定成效，但也存在着一些问题和不足。本文就郑州市生态公益林补偿现状、存在的问题进行了分析和思考，提出了一些对策建议，以期为更好地实施郑州市生态公益林生态效益补偿提供参考。

1 郑州市生态公益林概况

1.1 面积及分布

郑州市生态公益林总面积113598.5hm2，占全市土地面积的15.3%，占林业用地面积的45.4%，主要分布在巩义、登封、荥阳、新密、新郑、中牟县和惠济、二七等8个县(市)、区。

1.2 资源结构

1.2.1 等级结构 国家级公益林面积为53455.3 hm2，占47.1%，省级公益林面积为60143.1hm2，占52.9%。

1.2.2 权属结构 国有林17353.3hm2，占15.3%，非国有林96266.7hm2，占84.7%。

1.2.3 地类结构 有林地79971.9hm2，占70.4%，疏林地1843.8hm2，占1.6%，灌木林地12488.9hm2，占11%，未成林地12438.3hm2，占10.9%，宜林地6777.3hm2，占6%，其他78hm2，占0.1%。

1.2.4 区位结构 江河源头30199.9hm2，占26.6%，江河两岸32651.3hm2，占48.7%，重要水库周围8813.3hm2，占7.8%，荒漠化和水土流失严重地区38630.3hm2，占34%，自然保护区、森林公园和国营林场3303.7hm2，占2.9%。

2 郑州生态公益林补偿现状

2.1 补偿范围

郑州市目前纳入补偿范围的生态公益林总面积为70840hm2，其中国家级公益林48466.7hm2，省级公益林22373.3hm2。主要分布在生态区位极为重要或生态状况极为脆弱的江河两岸、江河源头以及荒漠化和水土流失严重地区，其中：江河两岸26466.7hm2，江河源头24266.7hm2，大型水库周围10266.7hm2，荒漠化和水土流失严重地区5333.3 hm2，森林公园和自然保护区4200hm2。

2.2 补偿对象和标准

生态效益补偿的对象是承担公益林保护管理的单位或公益林经营者和所有者，具体包括国有林场、自然保护区、乡村集体组织、林农个人等。国家级公益林和省级公益林依据其权属实行不同的补偿标准：对于权属为国有的公益林，每年补助75元·hm-2，其中71.25元用于重点公益林的管护等开支，3.75元用于省级林业主管部门组织开展的重点公益林管护情况验收、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防以及林区道路的维护等开支；对于权属为个人或者集体的公益林，平均每年补助150元·hm-2，其中管护补助支出为146.25元，公共管护支出为3.75元。

2.3 资金来源

补偿资金来源为中央和河南省财政投入。

3 存在问题

3.1 补偿标准偏低

郑州市生态公益林的财政补偿标准为每年每hm275元或者150元，基于当前的补助标准，对于大部分林权者而言，得到的仅是土地补偿费和管护费用，而不是真正意义上的生态效益补偿，没有对营林投入、禁止商业性采伐所带来的全部影响进行补偿。补偿标准低于林地用于农业生产或者商业化以后收益。譬如，随着林权制度改革，农民经营林业积极性提高，农民经营商品林获得的收入比以前大幅度增加。就木材本身价值而言，以郑州市最常见造林树种杨树为例，每7年为一个轮伐期，每hm2的平均木材产量为248m3[3]，平均每年的收益为14171元，相比之下，经营公益林得到的补偿基金远低于木材的经济利用价值。

3.2 补偿范围小

郑州市经国家和省界定认定的公益林面积为113598.5hm2，当前，纳入补偿的面积为70840 hm2，占区划界定面积的62%，仍有4.3万多hm2没有得到有效补偿。

3.3 补偿主题单一

生态公益林是以发挥生态效益为主要目的的森林，其主导效益是生态效益。生态效益的受益主体是全社会，政府作为全社会利益的集中代表，理应为生态公益林效益补偿提供资金。受这一指导思想影响，郑州市生态公益林生态效益补偿主要是以政府投入作为唯一主题。资金来源单一，没有充分体现“受益者付费”的原则。

3.4 补偿政策和实施机制缺乏灵活性

纳入补偿范围的生态公益林，按照权属的不同进行补偿，统一的补偿标准有利于按照公平原则，使所有的生态公益林经营者得到统一的补偿，但没有满足因区域、区位、林种、林分质量等不同而客观上要求补偿标准有所差别的需求，造成事实上的不公平。实施机制也未合理考虑不同地区的经济、环境条件差异及功能地位，搞“一刀切”，缺乏灵活性。

3.5 补偿机制不尽完善

当前生态公益林补偿基金实施意见中的有些规定，在实际实施过程中缺乏可操作性。如对公益林采伐、抚育和征用、占用、征收等方面的规定实际操作性不强。为了减少麻烦，不出错，在实际操作管理中基本上都是采取保守政策，不能征占用，管理缺乏科学性，难以实现公益林管理的可持续性。

4 对策和建议

4.1 提高现行财政补偿基金标准，实行分类补偿

随着经济的发展，各级财政应加大扶持力度，提高生态公益林的补偿标准。一是实行公益林建设资金随政府财政浮动的政策。在政府财政资金总额增加的情况下，适当增加政府对生态公益林建设的投入，在投入总额增加的同时提高相应投入所占比例，以提高补偿标准。二是采用政府“赎买”的方式，将属于个人所有的生态公益林收归国有，不仅使个体林农的利益得到有效的维护，更可以从根本上保障建设成效。三是合理分配生态补偿金。根据区域生态的重要性和脆弱性，并综合考虑森林质量、地位级差、管护难度等因素，对现有重点公益林进行分类补偿。打破现行的“一刀切”的分配方式，实行生态补偿金随林分类型而动态调整的补偿政策。

4.2 建立市级生态公益林补偿政策，扩大补偿范围

根据郑州市经济状况，建立郑州市市级生态效益补偿基金，制定和实施市级生态公益林管理标准，对未被纳入国家和省级补偿范围的生态公益林进行重新区划界定，按照新办法给予合理的补偿，对已经纳入国家和省级补偿标准的公益林，根据其生态区位的重要性和经营成本的不同，制定辅助管理措施和配套补偿办法。

4.3 探索“造血型”补偿机制，调整财政转移支付的结构与力度

在形成以财政投入为主的“输血式”投入保障体系的同时，积极探索建立“造血式”的森林生态效益补偿机制。一是建立跨地区生态效益补偿机制。生态公益林的自然属性决定了它的“出力区”与受益区的“区域错位”现象。“出力区”一般都是生态脆弱、自然环境恶劣的贫困地区，而受益区则是整个社会，特别是自然条件和经济发达的地区。“出力区”不但需要投入一系列生产、经营和管理活动，而且由于生态公益开发管理的限制，制约着地区经济的发展。建立跨地区生态效益补偿机制，从经济发达的地区征收生态税，反哺经济落后的公益林分布区，才能从根本上解决解决这种错误现象。二是跨领域建立生态效益补偿机制。郑州市生态公益林60%以上都分布在水源和风景名胜区周围，因此根据“谁受益谁补偿”的原则，供水和生态旅游景点等单位作为森林生态效益的直接受益者，要按其营业收入的一定比例缴纳森林生态效益补偿费，纳入森林生态效益补偿金，建立起“水补林”、“票补林”的多种渠道、多形式的“输血式”生态补偿机制。三是建立市场经济条件下对森林生态效益补偿的市场化运作机制，通过碳汇市场交易和碳基金实现公益林的补偿，鼓励一切有志于中国森林资源保护的国际国内企业、政府以及个人通过绿色碳基金“购买”碳汇。

4.4 完善公益林补偿机制，探索公益林的保护利用政策

根据生态脆弱性、生态区位重要性等指标，探索公益林分级管理政策，对于不同保护等级的公益林，结合森林质量、地位级差、管护难度、社会经济发展水平、环境条件差异等指标，研究制定不同的补偿政策和管护方案。对于生态区位尤其重要的林分，严格保护，禁止开发利用；对于部分立地条件相对较好、生态区位不十分敏感的公益林，可以考虑在不会对生态带来影响的前提下，开展抚育、更新性质的采伐，充分利用生态公益林的景观资源、林下资源，开展公益林的非木质的经营利用，在提高公益林林分质量的同时，增加公益林所有者或经营者的经济收入。

[1]于立忠.试沦辽东山区的生态公益林建设[J].辽宁林业科技，1999(5)：32-35

[2]王登举.日本的森林生态效益补偿制度及最新实践[J].世界林业研究，2005，18(5)：65-70

[3]王红霞，杨厚坤.豫北三倍体毛白杨、中林46杨和I-69树木生长量得分析报告[J].安徽农学通报，2008，14(16)：101