美国强制报告制度对中国老年保护的启示

杨志超

(山东政法学院经济贸易法学院，山东济南250014)

一、老年虐待:强制报告制度的缘起

美国在2000年进行的全国性调查数据显示，当年在美国包括哥伦比亚和关岛的50个州，共收到472813例成年虐待的报告。［1］在私人场所(相对于养老院等老年照顾机构等公共机构)发生的家庭成员实施的虐待老人的行为尤其突出。有调查显示，61．7%的虐待者与他们的受害者有着直接的关系。［2］1965年联邦政府制定的《美国老年人法》对“虐待”下了定义。该法第102条第1款规定:“虐待(elder abuse)是指以下故意的行为:(1)造成伤害、不合理的限制、恐吓，或残酷的惩罚造成身体伤害，疼痛，或精神痛苦;(2)能够避免伤害身体、精神痛苦、或精神疾病的必要的商品或服务受到包括照顾者在内的任何人的剥夺。”①参见 OLDER AMERICANS ACT OF 1965，sec 102(1)．20世纪80年代虐老问题引起社会广泛关注，各州积极立法应对老年虐待问题。虽然对老年虐待的定义有所差异，老年虐待的具体形式也不尽相同，但通常包括身体伤害、精神伤害、经济侵害、性侵犯以及忽视等类型。［3］身体伤害通常包括老人遭受直接殴打、推打等暴力行为;精神伤害包括言语攻击、威胁、恐吓、孤立等;经济侵害包括滥用老人的钱财和保险，盗取老人的金钱或财物，对遗嘱订立施加不正当的影响等;性侵犯包括老人遭受性暴力或性骚扰;忽视包括行动上的忽视、不协助老人及时就医或吃药等。

在实施机制上，美国政府成立了成年人保护服务机构(Adult Protective Services，APS)，主要从事对60岁以上老年人和18岁以上无行为能力的成年人受到虐待情况的调查，一旦确认需要提供保护服务，本地的成年人保护服务机构的社工将会为受保护者提供健康、居住、社会和法律等方面的服务以避免其受到虐待或者进一步受到虐待，同时还可以为减少照顾者的照顾压力提供社会服务。另外，美国还创立了老年虐待的长期照护检察员制度(Long Term－care Ombudsman Programs)，其宗旨在于改善老年人的生活质量，提升对老年人的照护水平，保护老年人的权利以及维护老年人的尊严。在上述两项制度的促动下，借鉴儿童虐待强制报告的立法经验，20世纪80年代，多数州通过立法相继确立了针对老年人的强制报告制度(Mandatory Reporting)。老年虐待连同儿童虐待构成美国强制报告制度的重要缘起。

自强制报告制度实施以来，受虐待老人的权益得到了及时保障，老年虐待问题得到了有效缓解。当然，强制报告制度的实践效果也受到了部分研究人员的质疑。在1991年美国国会老年问题特别委员会的听证会上，有专家指出，尽管没有充分的数据对自愿报告和强制报告的效果进行比对，但强制报告和自愿报告可能差别不大。［4］但是，更多的研究证实了强制报告制度的实效性。R．S．Daniel在1989年的研究报告中指出，在强制报告制度立法通过的1978年，阿拉巴马州老年虐待报告的数量为477例，但到1987年，老年虐待报告的数量为 5220 例。［5］Jogest，Daly，Brinig 等研究人员在评估全国成年保护服务机构(APS)2003年的老年虐待报告与证实率的影响后指出，在有强制报告立法规定的州老年虐待调查和证实的比率更高。［6］强制报告制度能够有效发现虐老事件，各州立法中关于虐老的报告责任主体和报告的情形都有扩张的趋势，尤其是在经济侵害方面的立法发展较快，银行甚至成为发现经济侵害的重要报告主体。［7］48

二、强制报告制度的主要内容

在美国，虽然虐待老人是一个全国性的问题，但由于没有虐待老人强制报告的联邦法律，因此，各州有权决定是否规定强制报告制度，以及决定本州强制报告制度的具体内容。目前，美国50个州中，有43个州制定了老年虐待强制报告的法律，其他州也都规定了自愿报告的制度。由于没有联邦层面的统一立法，规定强制报告的43个州立法对强制报告的主体、报告的情形、未能履行报告应承担的责任、报告的例外以及对报告者保护的措施等方面存在着一定的区别。

(一)报告的主体

尽管各州立法对强制报告的主体有差异，但都明确指定医生和健康照护人员为强制报告的责任人。其他人员如法律执行官员、验尸官、教士、社工、律师、老年人照护机构在有些州的立法中也是强制报告的主体。例如，德克萨斯州立法将强制报告主体界定为“由于职业原因与老年人关系密切的人员，包括律师、教士、医护人员、社会工作者，以及精神健康专业人士”。①参见TEX．HUM．RES．CODE ANN．§ 48．051(c)(Vernon Supp．2008)．佛罗里达、佐治亚、堪萨斯和密西西比等4个州的立法甚至规定银行职员为强制报告的责任人。多达16个州的立法要求任何人发现可能存在老年虐待现象都有责任向政府报告。

(二)报告的情形与内容

强制报告适用于所有可能的受害者，是以达到法律规定的年龄为依据，而不论其精神状况、身体状况或者存在其他状况。例如，罗德岛州立法规定“所有认定超过60岁的老人存在被侵害、忽视或经济剥夺或者自我忽视的现象的人”应当向州政府报告。同样，德克萨斯州立法规定有理由相信65岁以上的老年人如果被侵害、忽视或经济剥夺的人员必须通知指定的州管理部门。但根据一些州的法律，18岁以上的“弱势成年人”(vulnerable adult)也可以成为报告的保护对象。例如，佛罗里达州法律规定，需强制报告的人员类型包括任何成年人“由于年龄原因导致体弱以致进行正常生活、满足个人需要或提供自我保护的能力受到限制”，这无疑包括了因残疾或无行为能力而可能受到虐待的群体。

尽管各州报告的情形有差异，但报告的内容均包括报告者的姓名和地址、老年虐待的受害人、可能的侵害人、虐待特征的信息以及报告者获得虐待信息的依据。［8］

(三)未能报告的责任

针对未能报告的责任，有些州的立法规定了数额不等的罚款;也有些州规定了一定数额的罚款或短期监禁;亦有些州规定了未能及时报告可能产生相应的民事责任。例如，阿肯色州立法规定，有报告责任的人员或护理人员故意不履行报告义务，处以相应的民事法律责任。这种民事责任包括可能产生的相应治疗费用和补偿等;还有些州立法规定了不履行报告义务将对其职业资格产生影响。

(四)报告的例外

各州立法都规定了强制报告的例外情况。一般而言，例外情况主要是指受害人没有受到“直接威胁”或者处于“明显的危险”。例如，缅因州立法规定，如果由于某种原因他们在治疗涉嫌犯罪者的时候，他们了解到或怀疑涉嫌虐待者有虐待的事实，除非受害者的生活和健康受到明显的“直接威胁”，专业人士无需报告虐待。①参见ME．REV．STAT．ANN．tit．22，§ 3479－A(4)(Supp．2008)．威斯康辛州立法规定，仅在以下情况需要进行报告:声明的受害人即将发生严重的肉体伤害、死亡、性侵犯或明显的财产损失的风险。②参见 WIS．STAT．ANN．§ 46．90(4)(West Supp．2008)．

三、强制报告制度的对策支撑与现实困境

制度仅为人们解决问题提供了平台，还需要与之相关的对策跟进。为落实强制报告制度，美国各州普遍采取了加强报告责任人的专业培训、提高老年人的维权意识、为受虐老人提供服务等对策措施。当然，强制报告制度也面临诸多现实困境。

(一)对策支撑

1、加强报告责任人的专业培训。有调查显示，94%的被调查者知道法律规定了其具有报告的责任，但其中仅有28%的被调查者了解报告的具体内容、报告机构和报告程序。［7］48因此，有必要加强报告责任人的专业培训。为使报告者知晓其强制报告的责任及报告注意事项，医学院、法学院、警官学院、医院、银行等部门会以免费或较低的价格向潜在的报告责任人提供专业培训。例如，医院在对医生或护士等报告责任人进行专业培训时，会教授他们填写强制报告时如何保持公正、客观的立场以避免主观偏见，以及如何通过受害人的伤情或者照顾者的陈述辩明是否存在虐待问题。毫无疑问，对医务人员的专业培训能够增强他们对老年虐待的敏感度，增加发现老年虐待的可能性，切实维护受虐老人的人身和财产安全。

2、提高老年人的维权意识。强制报告制度之所以能发挥效用，很大程度上依赖于老年人知晓其权益及救济途径。为此，美国成年人保护服务机构经常与老年教育机构合作，开展老年虐待与权益保护的教育项目，旨在使老年人了解虐待的严重性、发生原因、表现形式，知晓强制报告的责任主体等;一些非政府组织，如美国退休职工联合会，为已经退休的老年人提供咨询服务;专门的家庭暴力研究中心也向受虐待的老年人提供各种服务，成立了反抗家庭暴力小组、家庭正义中心等组织，通过组员间的帮助和支持，使受虐待老年人积极寻求强制报告责任主体或保护机构的帮助。可以说，老年人维权意识的强弱深刻影响着强制报告制度的实效。

3、为受虐老人提供服务。强制报告制度的作用不仅体现在发现并制止照顾者的虐待行为，还体现在发现需求照顾者(受虐老人)并提供相关服务。各州成年人保护服务机构和司法机构设立24小时热线，受理有关虐待老年人的报告，并以最快的速度进行调查处理。长期照护检察员与地方警察局、医院、社工组织等公共或私人机构密切合作，积极处理虐待老人的案例，制止虐待老人的行为。除此之外，对于经强制报告发现的有虐待行为的照顾者，相关机构除对其进行惩戒或警告外，成年人服务机构还会派遣经过训练的社工或者志愿者对照顾者和老年人提供正式或非正式的服务。

(二)现实困境

1、缺乏对老年人意思自治的关照。美国现行老年虐待的定义缺乏对老年人意思自治权的尊重，没有严格区分有行为能力的老年人和无行为能力的老年人。部分老年人的自愿行为并不能界定为虐待，例如有些罹患严重疾病的老年人对治疗疾病失去了信心，不愿意继续接受治疗，根据美国某些州的规定，此种现象也属于老年虐待的范畴，有报告义务的人员应当强制报告。然而，这种决定是由老年人本人作出的，并非一定是老年虐待行为。判断的标准就在于老年人是否具有行为能力，如果不具有行为能力，当属老年虐待;如果具有行为能力，应当视为老年人的个人行为，不宜界定为老年人虐待。

2、强制报告的潜在危险。任何事物都具有两面性。强制报告制度也是如此，它一方面通过报告老年虐待行为，使受虐老人权益得到及时救济，另一方面也会导致照顾者对虐待事件的刻意隐瞒，从而加剧对老年人权利的损害。这是因为，虐待者由于知晓报告责任人的强制报告义务，极有可能采取措施阻止报告责任人与受虐老人接触，加剧受虐老人权益的侵害。另外，强制报告制度也有可能使受虐老年人主动放弃医治。

3、报告责任人的两难选择。在强制报告制度的实践过程中，报告责任人面临强制报告与保守秘密的抉择问题。报告责任人，尤其是医生或者律师等专业服务人员，一方面对老年虐待行为有公之于众(向有关机关报告)的义务，另一方面也具有职业保密义务。强制报告虐待行为与“家丑不可外扬”之间的矛盾会影响报告责任人的行为逻辑。不仅如此，在非常注重隐私权保护的美国，法律要求医生、律师、教师和其他亲密人员报告可疑的虐待行为，会侵害老年人的隐私权。当然，由于强制报告的责任主体广泛，并非所有的报告主体均会面临此种两难困境。

四、强制报告制度对我国应对老年虐待的启示

就像家庭暴力存在于各国一样，老年虐待在各国也是普遍存在的。新修订的《老年人权益保障法》总则第3条第3款规定，禁止歧视、侮辱、虐待或者遗弃老年人;“家庭赡养与扶养”一章第18条第1款规定，家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人，第25条规定，禁止对老年人实施家庭暴力;“法律责任”一章第75条、77条对虐待、侮辱、诽谤老年人以及对老年人实施家庭暴力的行为，根据侵害程度分别规定了行政和刑事法律责任。而根据同章第72条的规定，老年人合法权益受到侵害的，被侵害人或其代理人有权要求有关部门处理，或者依法向人民法院起诉。可以看出，我国立法对“虐待”老人的行为及其责任进行了比较完整的规定，但对发现、预防“虐待”行为却较少涉及，导致了上述规范与老年“虐待”现实之间的隔阂，不利于预防、制止老年虐待行为，影响老年人权益的及时、有效保护。为此，应当借鉴美国的强制报告的立法经验，及时确立老年虐待强制报告制度，预防、制止老年虐待现象，保护老年人的合法权益。

(一)科学界定老年虐待

老年虐待的定义和类型与一国的社会文化、风俗习惯、经济发展等有着密切的联系。美国的老年虐待类型包括身体伤害、精神伤害、经济侵害、性侵犯以及忽视等五个方面，联合国经济与社会理事会认定的老年虐待包括身体虐待、精神心理虐待、经济剥夺和疏于照料等方面。由于“家丑不可外扬”、“老来从子”、“养儿防老”等传统观念的深刻影响，我国对老年虐待的类型的理解与美国等其他国家存在着区别，更多地是指用残暴的行为造成老年人身体上的伤害，主要是指肉体的虐待。［9］206－207根据新修订的《老年人权益保障法》的有关规定，虐待是与歧视、侮辱、虐待、遗弃、诽谤相并列的侵害老年人权益的行为。可见，我国老年虐待的范围比较窄，与美国老年虐待的范围相去甚远。因此，应当借鉴美国老年虐待的经验，扩展规定老年虐待的类型。老年虐待不仅应当包括狭义虐待，还应当包括歧视、侮辱、虐待、遗弃、诽谤等侵害人身权益的行为。除此之外，老年虐待还应当涵盖精神侵害，如忽视、冷落老年人等，以及经济侵害，如新修订的《老年人权益保障法》第22条规定的“啃老”行为。

(二)及时确立强制报告制度

我国至今没有开展老年虐待案件的专项调查，这说明我国依然未能高度重视老年虐待问题。在我国，女性的、贫困的、长期患病需要照料、高龄的和居住在农村地区的老人是老年虐待的主要受害者。［9］207－208尽管社会经济发展和家庭生活条件改善，传统的虐待老人方式如缺吃少穿的现象会一定程度减少，但照顾压力的增大和高龄老人的增多必然会增加虐待行为发生的可能。尤其是当前我国家庭养老功能弱化，养老社会化趋势的增强，养老机构虐老事件逐步进入人们的视线。因此，应当在对虐老案件进行实证分析的基础上，结合我国的老年虐待国情，借鉴国外的立法经验，确立老年虐待强制报告制度。

(三)尊重老年人的意思自治

美国老年虐待强制报告制度之所以会忽视老年人的意思自治，主要原因在于它是在借鉴儿童虐待强制报告制度经验的基础上确立的。20世纪60年代确立的儿童虐待强制报告有三个假设:一是儿童缺乏行为能力、易受侵害且不知寻求帮助;二是儿童完全受到照护者的支配;三是社会有保护儿童的责任。［10］但老年人与儿童不同，并非所有老年人都缺乏行为能力，也非受到照顾者的完全控制，且能够主动寻求社会帮助。因此，老年虐待的强制报告制度和儿童虐待的强制报告制度应该体现出差异，应当避免将老年人假定为无民事行为能力人，并应重视其意思自治。为此，可以结合老年监护制度，将老年人区分为完全民事行为能力、丧失或者部分丧失民事行为能力，以此作为确定是否需要强制报告的标准。

(四)提高老年人的自我保护意识

老年人和强制报告人的交流是发现老年虐待问题的重要信息来源，只有老年人掌握维权的途径，才能够有效发挥强制报告制度的价值。非政府组织如老年大学、志愿者服务组织、法律服务机构等应当积极发挥作用，帮助老年人自觉地学法、知法、懂法和用法，理解老年虐待的表现形式，掌握老年虐待的对策，以保护自己的权益。［11］

(五)消除强制报告的制度障碍

专业人员的主动报告对于发现虐老问题有着积极的意义。然而实践中，专业人员并不总是能积极履行其报告义务，其原因在于:一是陷入上述的两难选择;二是不能确认虐待行为是否存在。对于医生等专业人员面临的两难选择，可以通过立法确认医生报告责任的同时，明确将针对虐待的报告列为保密义务的除外情形。对于老年虐待行为的判断能力问题，应当加强相关人员的专业知识培训。例如，医护人员在明确自身报告老年虐待义务的同时，应当对于老年虐待的情形、构成老年虐待的法律要素、未及时报告的法律责任有着清晰的认识。又如，法律执行人员应当学习老年医学，从而能够准确把握是否构成老年虐待。

［1］A Response to the Abuse of Vulnerable Adults:The 2000 Survey of State Adult Protective Services(2000) ［EB/OL］．http://www．ncea．aoa．gov/main_site/pdf/research/apsreport030 703．pdf 2012年11月3日访问．

［2］Shattering the Silence:Confronting the Perils of Family Elder Abuse，Hearing Before the Senate Special Comm on Aging，108th Congress．25(2003) ［EB/OL］．http://www．gpo．gov/fdsys/pkg/CHRG－108shrg91381/pdf/CHRG－108shrg91381．pdf 2012年11月5日访问．

［3］Charles Pratt．Banks＇Effectiveness at Reporting Financial Abuse of Elders An Assessment and Recommendations for Improvements in California［J］．40 CAL．W．L．REV．2004:196．

［4］Elder Abuse:What Can be Done?:Hearings Before the Subcomm．on Human Services of the House Select Comm．on Aging［R］．102d Cong．1st Sess．1991:722．

［5］Daniels，R．Steven．Physicians＇Mandatory Reportingof Elder Abuse［J］．2 9 Gerontologist．1989:120．

［6］Jogerst，J．G ＆ Daly，M，J．Domestic elder abuse and the law［J］．93(12)American Journal of Public Health．2003:2131－2136．

［7］Stephen G．Coughlan．Mandatory Reporting of Suspected Elder Abuse and Neglect A Practical and Ethical Evaluation［J］．19 Dalhousie L．J．1996．

［8］Jennifer Beth Glick．Protecting and Respecting our Elders Revising:Mandatory Elder Abuse Reporting Statutes to Increase Efficacy and Preserve Autonomy［J］．12 Va ．J ．Soc．Pol’y ＆L．2005:722．

［9］李超．老年维权之利剑——老年人法律保障制度研究［M］．上海:上海人民出版社．2007．

［10］Palincsar＆ Cobb．The Physician’s Role in Detecting and Reporting Elder Abuse［J］．3 J．LEGAL MED．1982:413．

［11］姜向群．年龄歧视与老年人虐待问题研究［M］．北京:中国人民大学出版社．2010:135．